国会议员联合行动：人民币汇率问题

针对传统制造业在人民币汇率问题上的结盟行动，代表本选区或本州制造业利益的国会议员往往采取积极回应，对这些产业利益集团的影响力不得不予以重视。因为美国传统制造业的地理分布十分集中，有利于产业的结盟行动，而这种结盟行动产生的政治影响力投射到国会议员身上是以不同制造业为母体的议员在国会内采取结盟行动，主要表现如下：

4.4.2.1　国会“制造业连线”行动

“连线的出现是20世纪后期国会的一个特点，是由国会议员自愿结成的有组织的协会，虽在议会规则中没有得到承认，也不在国会机构的编列预算之中，但在影响国家政策制定的过程中发挥作用。”^[43]国会有专门的“制造业连线”（Manufacturing Caucus），这些组织中的议员为美国制造业的发展展开了积极行动。

经过华盛顿钢铁利益集团一年多的结盟游说，“参议院制造业连线”（Senate Manufacturing Caucus）于2005年6月成立。美国钢铁主席和首席执行官南希·科勒（Nancy Kelly）表示，通过这个组织可以使“政策制定者重视美国制造商面临的挑战”。^[44]该连线成立之初，来自纽约的参议员希拉里·罗德哈姆·克林顿（Hillary Rodham Clinton）表示，“制造业连线”将举行全国性的听证会和提出相关立法以保证美国制造业的发展和就业机会，而其中就有专门针对中国汇率政策对美国制造业造成损害进行的谴责。^[45]2006年5月，在希拉里·克林顿的主持下，“参议院制造业连线”举行了圆桌会议，与会人员讨论了在全球经济下保护美国制造业的相关问题，尤其针对中国制造业在人民币被低估的情形下对美国制造业带来的损害，主张通过相关议案要求人民币升值。^[46]

2007年4月，国会中民主党和共和党的一些议员结成新的“两党制造业连线”（Bipartisan Manufacturing Caucus）以取代2003年成立的国会“制造业连线”，新的连线调整了保护美国制造业的目标和任务，尤其注重为“美国制造业发展提供一个公平的国际竞争平台”，^[47]矛头直指中国汇率政策。美国传统制造业对中国进口竞争的忧虑使代表他们利益的议员在国会成立了“国会中国货币行动联盟”，35个联盟成员绝大多数来自中西部五大湖区和东北部的传统制造业地区。

4.4.2.2　提出议案并征集联名

2003年起，来自美国东南部、东北部和靠近五大湖区的中西部州的议员不断向国会提出涉及人民币汇率问题的议案。其中来自纽约州的民主党资深参议员舒默最为活跃，也最为执着。舒默在2003年7月第一次提出人民币汇率问题，并与另外3位参议员伊丽莎白·多尔、伊万·巴伊、林德塞·格雷厄姆联名给美国财政部长斯诺写信，要求调查中国人民币汇率问题。2003年7月31日，舒默联合众议员曼祖罗领导跨党派小组敦促布什总统采取直接行动迫使中国人民币自由浮动。2003年9月9日，舒默联合本宁、格雷厄姆、多勒、德宾、巴赫组成了跨党派小组，在中国拒绝立即浮动汇率后提交了新议案S.1586，要求对中国进口产品征收入境关税来抵消其通过低估币值而获得的不公平优势。2004年，美国与中国贸易逆差达1620亿美元，增长了30%。舒默和来自南卡罗来纳州的资深共和党参议员格雷厄姆一起向参议院提交了编号为S.295的“舒默-格雷厄姆修正案”（又称“关税报复议案”），要求美国政府在中国不放松外汇管制的情况下，对所有来自中国的进口产品征收高达27.5%的惩罚性关税。同年3月3日，舒默又和格雷厄姆等人向参议院提交了跨党派议案S.295，并通过二读，提交给了参议院财政委员会。2005年4月，在参议院院会的程序性表决中，舒默-格雷厄姆修正案（S.295）以67∶33的压倒性优势战胜了卢格等参议员的冗长发言（fillibuster）而获得通过，成为可以付诸正式表决的汇率议案。参议院此举引起了布什政府的关切，在与商务部长和联邦储备委员会主席晤谈后，舒默和格雷厄姆才同意推迟表决他们发起的议案。此后数年，舒默经常威胁要在参议院推动表决他和格雷厄姆提出的议案。

自2007年起，除舒默外，更多的参议员相继提出自己的关于人民币汇率问题的议案。2007年6月，蒙大拿州参议员马克·鲍卡斯（Max Baucus）提出了“2007年货币汇率改革监督法案”（S.1607）；康涅狄格州参议员克里斯托弗·多得（Christopher J.Dodd）提出了“2007年汇率改革与金融市场评估法案”（S.1677）。

2008年金融危机爆发后，又有多名参议员提出了人民币汇率问题的议案。其中最为著名的是肯塔基州参议员吉姆·贝宁（Jim Bunning）在第110届国会第二阶段会议期间提出的“2008年中国汇率操纵法案”（S.2813）。该议案指出，中国在全球贸易中形成的常规性顺差得益于被人为操控的人民币汇率，要求美国财政部坚持将中国定为“汇率操纵国”，并要求财政部采取相应的具体实际行动，同中国进行谈判，要求人民币升值，甚至要求将人民币诉诸国际货币基金组织。^[48]2009年是第111届国会的第一年，新任或连任的议员为了回报选民和相关产业利益集团，提出了许多有关人民币汇率的议案。其中比较有代表的主要有：密歇根州参议员迪贝·斯坦伯南（Debbie Stabenow）提出的“2009年公平贸易汇率改革法案”（S.1027），该议案征得7人联署。议案要求，根据美国反补贴和反倾销税法，对任何实施错配兑换率的国家进行控告。^[49]舒默也提出了“2009年货币汇率监督改革法案”（S.1254），要求采取行动纠正人民币汇率偏差的现象。^[50]2010年，居高不下的失业率和国会中期选举因素发酵，美国参议院在人民币汇率问题上对中国施压。2010年3月17日，查尔斯·舒曼又一次提出了“2010年货币汇率监督改革法案”（S.3134），该议案共征得19名议员联署。议案要求美国财政部对中国进行调查和打压。^[51]

4.4.2.3　联名致信总统和财政部官员

联名致信行政部门是议员对政府联合施压的惯用手段。截至2009年10月8日，共有41名民主党议员和27名共和党议员参与了“瑞安-墨菲议案”（2009年公平贸易货币改革议案）的联署。2009年11月5日，45名议员致函总统奥巴马，对财政部一直拒绝将中国列为“汇率操纵国”表示“惊讶和失望”，并敦促总统“承认中国对其人民币汇率的非法操纵，支持‘瑞安-墨菲法案’以阻止中国的有害做法”。美国130名众议员联名致信美国商务部部长骆家辉和财政部长盖特纳，要求财政部将中国列为“汇率操纵国”，呼吁商务部如果中国不改变汇率政策则将依据美国贸易法向中国进口品征收附加关税。紧接着，以舒默为首的14名美国参议员联名公布了要求人民币升值的议案，呼吁奥巴马政府对中国进行贸易制裁。众多议员频繁联署议案和联名致信是美国制造业结盟游说的直接体现。国会议员通过这样的联合行动给行政部门施加了很大的压力。^[52](www.xing528.com)

4.4.2.4　提升施压等级

考察美国参议员2003年来在人民币汇率问题上的实践活动，我们可以归纳出如下几种参议员对中国施压的招数。

第一是议员提出汇率议案并征集联署。如，舒默提出的“2010年汇率改革监督法案”征集到了19名参议员的联署签名。

第二种是联名致信。在人民币汇率问题上，美国参议员联名致信施压的对象既可以是美国总统和相关行政部门负责人，亦可是赴美访问或参加中美双边会谈的中国领导人。前者如2010年8月4日，布朗、黛比、本宁、凯西、舒默、柯林斯等11名参议员联名致信奥巴马，要求他利用国会授予的贸易执法权解决中国的“汇率操纵问题”；后者如中美商贸联委会召开前夕，美国30名参议员联名致信中方，表达参议院对中国汇率政策的不满。

第三种是威胁将“人民币汇率条款”夹在某个“正在运行中”的、相对容易通过的其他议案（如年度预算法案）里。该方式是通过将汇率议案附加在某个待表决的法案中，以“绑架”手段向反对派议员施压。

第四种是推动汇率议案在程序性表决中过关。与众议院不同，参议院立法规则或惯例赋予议员个体对某一议案充分辩论、提修正案或动议的权利。对于一项不赞成的待决议案，任何参议员既可通过对该议案发表没时间限制的冗长讲话来拖延表决，也可以随意提出与议案内容毫不相关的修正案或附加条款来加以阻止，也可发起新的动议来阻止议案通过。对于这种阻挠行为（fillibuster），参议院议事规则规定议案推动者必须征集16名参议员的签名，向参议院提出一项终止辩论（cloture）的请求，对该阻挠行为进行程序性表决，且只有获得3/5（通常是60票）以上的多数支持才能终结阻挠行为。如2005年4月舒默-格雷厄姆修正案（S.295）就以67∶33的压倒性优势战胜卢格等参议员的阻挠行为而获得通过，成为可以付诸正式表决的汇率议案。

第五种是威胁将已通过程序性表决的汇率议案提交院会表决。如2005年7月，舒默和格雷厄姆两名参议员表示，如果中国没有尽快采取进一步的措施升值人民币，那么他们就会在2005年9月31日前要求对议案进行表决。

第六种是在两院就汇率议案或含有人民币汇率条款的议案进行表决。如2011年参议院表决通过了S.1619法案。

上述六种方式基本构成了美国参议员在人民币汇率问题上对中国施压的梯级层次。前两种方式被国会议员经常使用，成了立法者向行政部门施压，进而向中国施压的惯用手段。多人联署议案和多人联名致信因代表的是一种群体性压力，因而施压力度较只是简单提出议案大，往往能引起财政部部长或总统的重视，后者通常采取承诺向中方施压、要求中国在其他议题上让步、拉拢美国除中国外的其他贸易伙伴国和国际组织对中国进行多边施压等手段。第三、第四、第五种被舒默等议员采用过，均能有效引起行政部门更有力的回应，对中国的施压效果也更明显。如2005年舒默等议员推动其议案在参议院程序性投票闯关成功后，接着威胁要提交参议院院会表决，此举导致当时财政部部长斯诺和美联储主席格林斯潘紧急会晤舒默、格雷厄姆等议员，劝他们不要在参议院推动“舒默-格雷厄姆修正案”表决，并承诺将加大对中国的施压力度。

总之，美国国会通过“制造业连线”、提交议案、致信总统和举行听证会的手段，迎合各传统制造业的利益要求，展开了对人民币汇率施压的强大攻势。国会议员的这些相应行动，其原动力来自产业地理政治影响力。下面考察产业地理政治影响力与议员行动的逻辑联系。