1992年农业州参议员在MFN问题上的争议

1992年，围绕对华MFN的辩论和争斗非但没有停止，反而更加激烈。人权团体、宗教组织、纺织业协会等利益集团并不甘心失败，它们一如既往地向国会施压，要求在给予中国的MFN上施加限制条件。它们在国会山的跨党派支持联盟也变得对中国政府越来越不耐烦，并通过了两个在1993年给予中国的MFN上附加条件的议案：H.R.2212议案和H.R.5318议案。^[37]布什政府调动了所有的力量来支持与维系对这两份议案的总统否决。以下是1992年国会与布什总统围绕H.R.2212议案和H.R.5318议案的否决与反否决之战的过程（见图3-3）。

1992年2月25日，参议院以59票赞成、39票反对采纳了两院关于H.R.2212的协商报告。在这次投票中，9位共和党人抛弃了支持总统的立场，5位民主党人支持布什总统。其中包括来自蒙大拿州的、时任参议院财政委员会国际贸易小组委员会主席的鲍卡斯。“单方面取消MFN将对美国的伤害比对中国的伤害更大，尤其是没有任何其他国家会听从我们的领导。我们将是孤军作战”，鲍卡斯说道。但米歇尔不同意：“虽然我们与中国的贸易关系对于我们是重要的，但对于中国更重要。实施美国贸易法不会损害这种关系。”3月2日，布什总统否决H.R.2212议案。3月11日，众议院反对派议员轻易地争取到超过2/3的绝对多数票支持，以357∶61反否决成功。在众议院的辩论中，几位共和党议员使用严厉的措辞谴责政府的对华贸易政策。来自华盛顿州的约翰·米勒抱怨“总统要求我们奉行不符合道义的对华贸易政策”。来自宾夕法尼亚州的迪克·舒尔茨则称，“政府的绥靖政策已经失败”。众议院2/3的多数议员投票反对布什总统。3月18日，参议院举行反否决投票，投票结果为60票赞成、38票反对。赞成票数没有达到2/3的法定多数，标志着国会推翻布什总统否决的努力失败，这是国会历史上第26次反否决失败。

图3-3　1992年3月参议院在H.R.2212议案上的反否决投票

6月2日，布什总统宣布他决定在1993年继续给予中国最惠国待遇。7月2日，众议院筹款委员会以口头表决的形式通过了另一项对给予中国的MFN附加新条件的H.R.5318议案。该议案由来自俄亥俄州的民主党众议员皮斯（Don J.Pease）和来自加利福尼亚州的民主党众议员佩洛西发起，附加的新条件是，除非总统向国会证明中国政府在人权、贸易和武器扩散等美国关注的领域取得明显的进步，否则，将对中国国企生产的出口到美国的商品征收高额关税。新条件将贸易制裁的对象仅限于中国国企，将中国私企和合资企业排除在外。后来又有议员认为，操作中难以区分中国国企和私企，因而对H.R.5318议案提出了只将MFN适用于合资企业的修正案。(www.xing528.com)

尽管布什政府坚决反对，7月21日众议院两党议员仍以339票赞成、62票反对的压倒性多数通过了皮斯-佩洛西议案（H.R.5318议案）。该次的赞成票多于1991年7月表决H.R.2212的313票，但比1990年的384票要少。

8月4日，参议院财政委员会以11票赞成、9票反对作出决定：除非中国政府开始解决美国所关注的人权、武器扩散和两国间不断增加的贸易不平衡，否则将于1993年7月3日后将限制对华贸易的议案付诸院会表决。然而，在历史上，参议院对限制对华贸易的反对一直较众议院强烈。来自罗德岛州的共和党议员约翰·查菲（John H.Chafee）和来自农业州堪萨斯州的少数党领导人鲍伯·多尔（Bob Dole）攻击反对派议员在MFN上的行为，认为他们的行为与其说是向中国政府施压，不如说是旨在让布什难堪。多尔说：“既然3月份我们对布什否决的反否决失败，为何在类似的议案上再来一次？”参议院财政委员会主席本特森（Bentsen）持自由贸易立场，如果他不建议委员会对议案作出审查报告，那么H.R.5318议案甚至有可能出不了财政委员会即被付诸院会表决。一直反对限制对华贸易的参议院财政委员会贸易小组委员会主席鲍卡斯没有出现在投票现场。但他委托的同事投票赞成将H.R.5318议案付诸院会表决的动议。要是鲍卡斯本人亲自投反对票，则该议案很可能因10票赞成、10票反对而出不了财政委员会。

9月14日，参议院以口头表决的方式通过了H.R.5318议案。3天后，多尔宣布，除非北京同意恢复购买美国小麦，否则他可能改变其立场转而支持限制给予对华的最惠国待遇。作为美国小麦最大进口国的中国已声明彻底停止购买美国小麦以抵制布什总统1992年早些时候宣布允许向台湾地区出售F-16战斗机的行为。由于多尔的家乡堪萨斯州是美国首要的小麦生产州，多尔一直以来反对在给予中国的MFN地位上附加条件。但是，他在一次对农业协会团体的演讲中警告道：“如果（中国人）不能将这两者（购买小麦与对台售武）分开，MFN或许对他们是不重要的。”他接着补充道：“或许我们中的那些最近两三年支持他们的人将休息一下。”

随着国会休会期的临近，参议院将H.R.5318议案返回给众议院，后者接受了参议院的版本，并于9月22日以口头表决的方式同意向总统提交。如此快速地采取行动是为了防止布什拖延到国会休会期而封杀该议案。9月28日，布什否决H.R.5318议案。布什之所以一再否决国会在给予中国MFN上强制附条件的立法，是因为他认为一种可行的美中商业关系更符合美国长远利益的发展。按照布什团队的观点，撤销或有条件地给予中国最惠国待遇将减少两国贸易量、使美国付出丧失中国这一主要海外市场的代价，以及毁坏美国作为可靠贸易伙伴的声誉。如果给予中国的MFN被取消，则中国产品将遭受较先前高5倍的关税，这会大大减少中国对美国的出口，并给美国进口商、零售业主，特别是那些依赖中国低端产品的消费者沉重的打击。此外，美国的制裁必然招致中国的抵制，从而大幅减少美国产品的进口，使美国将许许多多的工作和即将出口的合同大单让给欧洲和日本。这种在双边贸易上的减少及所产生的双边经济关系的螺旋式下降很可能加剧美国总体上的贸易赤字，进一步减少美国对华的直接投资，还对中国最有活力的南方经济地区带来负面影响。^[38]9月30日，众议院以345票赞成、74票反对的压倒性多数支持反否决。但第二天参议院的反否决投票结果是59票赞成、40票反对，投支持反否决的票数没有达到2/3的多数。

以上案例表明，从1989年至1992年，美国对中国实施“以压促变”的战略，企图通过对给予中国的最惠国待遇附加条件来促使我国在人权、知识产权等问题上对美让步。在此背景下，美国农业利益团体利用自己在参议院的地理代表优势，确保布什总统对国会附加条件议案的否决生效，从而使1990—1992年国会对华MFN年度审查得以“涉险过关”。当然，我国对美国国会将人权问题带入对华MFN、将经贸问题政治化的行为也展开了有理有据的斗争。我国的行为是促成美国农业地理政治在对华MFN议题上发挥有效作用的外因之一。