美国对中国最惠国待遇政策概述

国际贸易上的“最惠国待遇”（MFN）是国与国之间相互给予关税优惠的一种制度和构成国际贸易协定的基本条款。然而，原本互惠的MFN却在美国国内被广泛视为美国单方面给予他国在贸易上的优惠。美国《1974年贸易法》杰克逊-瓦里克修正案规定，对于非市场经济国家来说，美国政府必须在考察其移民政策后方能决定是否延长它们的“最惠国待遇”，是否延长其“最惠国待遇”必须进行年度审查，由总统和国会两院共同决定这一问题。^[1]中国在与美国正式建交后即取得对美国贸易的“最惠国待遇”地位。从1980年到1989年，由于中美准战略同盟、中国实行改革开放，美国公司迫切希望进入中国市场，在这十年里，美国国会每年给予中国最惠国待遇的投票都能顺利通过。但在1989年后，中美关系急转直下，美国国会指责中国政府“严重侵犯人权”，要求政府对华经济制裁，将经贸问题政治化，要求撤销对中国的最惠国待遇，从而使美国对华最惠国待遇问题成为自1989年以来美国对华贸易政策中的一个核心问题。1990—1992年，美国国会连续三次拒绝给予中国最惠国待遇，但由于布什政府深知发展美中经贸关系对恢复两国政治关系和维护美国国家利益的重要性，布什总统连续三次动用否决权，支持给予中国最惠国待遇。^[2]

整个20世纪90年代，美国各产业利益集团以及政府和国会之间围绕给予中国最惠国待遇问题展开了激烈的博弈。博弈的一方是美国工商业、农业、进出口业和零售业利益集团，它们支持无条件给予中国最惠国待遇。博弈的另一方则是纺织业、知识产权业、劳工、人权，它们反对无条件给予中国最惠国待遇。这两大利益集团阵营之间的博弈对美国府会给予中国最惠国待遇决策产生了重大影响。

从1989年开始，美国产业地理政治对美国对华贸易政策的影响变大，究其原因，主要有以下几点：

第一，中国在美国国际战略中的地位下降。20世纪80年代末90年代初，世界风云变幻。东欧剧变，苏联解体，冷战结束，国际格局和中美关系随之发生了结构性的变化。1989年以后，美国认为自己在战略上再也不需要利用中国遏制苏联，美国可以向中国施加更大的压力迫使其改变其人权、知识产权、安全等方面不利于美国的做法。^[3]

第二，1989年后中国政局趋于稳定，中美贸易快速发展。中国向世界发出继续坚持走改革开放道路的信号。中美贸易在短时间内大幅度增长。据美国海关统计，1989年中美双边贸易额为177.7亿美元，1993年猛升为400亿美元^[4]，中美贸易的发展使美国工商产业界开始重视中国市场的价值。自1978年以来，美国公司一直与中国公司建立合资企业。到1990年为止，美国公司在中国的投资达到了44亿美元。1991年，美国在中国的投资上升到48亿美元。1992年，3900家美国公司在中国创立了合资企业。^[5]

第三，日本、欧盟解除对华制裁给美国造成了压力。从1991年开始，先前配合美国对中国实施制裁的日本及欧盟先后解除对华制裁，它们的跨国公司纷纷利用中国改革开放带来的商机进入中国，这让美国工商界感受到了国际竞争的压力。美国高科技产业、进出口业、农业不想因为人权问题上的政治原因而将中国市场拱手让给欧日。

第四，冷战的结束打破了“高级政治”与“低级政治”的分野，提高了美国利益集团在对外政策领域的影响。在整个冷战时期，反共、遏苏成为美国国内两党、工商界及其他各界的“冷战共识”，也是美国对外政策的首要目标。在国际经济政策从属于国家地缘政治安全政策的前提下，利益集团对美国外交政策的影响有限。但是，随着冷战后苏联威胁消失，以军事安全为核心的国家安全退居次要地位，以加强国际竞争力为主的经济安全开始在对外政策制定中占主要地位，地区性、行业性与问题联盟性（issue linkage）等各种形式的利益集团空前活跃，其在对外政策中的影响大大增加。^[6]利益集团增进了在对华政策中的影响力与冷战后美国国内政治的这一发展趋势是吻合的。^[7](www.xing528.com)

第五，全球化时代的产业转移及美国经济的国际化催生了美国本土的贸易保护主义。随着中美贸易的迅速发展，大量中国日用品进入美国市场，适应了美国产业结构调整的需要，并对美国以纺织业为代表的已丧失比较优势的劳动密集型产业形成了巨大的冲击。美国传统劳动密集型产业的企业主和劳工认为，中国出口到美国的廉价产品损害了他们的利益，他们试图通过游说国会和政府来阻止中国廉价日用品的进入。纺织业团体、劳工组织不仅强烈反对对华自由贸易，它们还联合人权团体等政治性利益集团反对给予中国最惠国待遇，从而使急于进入并扩大中国市场的美国优势产业不得不对国会和政府开展大规模的游说，促使国会和总统延长对华最惠国待遇。正是在上述政治经济背景下，已经或预期从对华贸易和投资中获益的美国农业、工商业利益集团加强了对国会的结盟游说，它们深广的产业地理分布和强有力的结盟行动对国会年度审查最惠国待遇决策产生了重大的影响。

在最惠国待遇问题上，美国利益集团形成了支持和反对无条件给予中国最惠国待遇的两大对立联盟。

支持无条件给予中国最惠国待遇的利益集团主要由美国产业界中支持中美贸易发展的工商业利益集团组成，可分为三类：从事对华出口和投资的产业集团、从中国进口产品或在华投资加工的产业集团，以及从事中美转口贸易的公司和企业，涉及的产业包括金融、制药、航空、航天、计算机、电信、化工、汽车、飞机制造、农业、服装、零售等行业。这些行业对华既有较大的投资利益，又有较大的出口或进口利益。代表该阵营游说国会和政府的利益集团既有行业协会组织，也有单个公司。前者如全国制造商协会、香港美国商会、美国对外贸易紧急委员会、美中贸易全国委员会、美中贸易商界联盟、美国进出口商协会、北美谷物出口商协会、全国小麦种植者协会、美国玩具制造商协会、零售行业贸易行动联盟、美国鞋批发商与零售商协会等，后者如波音公司、麦道公司、休斯飞机公司、美国电话电报公司、国际商用机器公司、杜邦公司、美国国际集团、摩托罗拉公司、三大汽车公司、通用电气公司、联合技术公司等。

反对无条件给予中国最惠国待遇的利益集团也包含三类：一是受中美贸易冲击的美国纺织品制造商协会和国际知识产权联盟（International Intellectual Property Alliance，IIPA）。其中IIPA创立于1984年，由包含音乐、电影、视频游戏、软件和图书产业在内的8个行业协会组成，代表了超过美国GDP的5%，为改善版权保护及为在其他国家执法提供法律分析。^[8]IIPA经常指责中国大量的盗版行为侵犯了美国的知识产权，要求美国政府在给予中国最惠国待遇问题上附加保护美国知识产权的条件。第二类是劳联-产联。劳联-产联认为，中国政府对劳工权益的漠视导致中国产品的价格低廉。他们也指责中国向美国出口不计成本的“劳改产品”。中国廉价品的输入导致美国制造业工厂关闭、工人失业或工资减少。他们要求国会和总统将给予中国最惠国待遇与中国是否改善劳工人权联系起来。第三类是政治性和公共性利益集团，包括各种人权团体等。两大联盟围绕给予中国最惠国待遇问题展开了长达十年的博弈。

在1989—1992年老布什政府时期，美国纺织业协会、劳联-产联和国际知识产权联盟代表受中美贸易冲击的少数产业，参与了由人权团体、宗教组织等政治性利益集团牵头的反对无条件给予中国最惠国待遇的游说活动。它们在国会山的利益代言人也与人权团体、宗教组织、反武器扩散组织的利益代言人结成广泛的、跨党派的、跨参众两院的反对无条件给予中国最惠国待遇的议员联盟。这个联盟在众议院由来自加利福尼亚州的民主党议员兰西·佩洛西（Nancy Pelosi）领导，在参议院由来自缅因州的多数党（民主党）议员米歇尔牵头。他们在两院提出了许多撤销或有条件给予中国最惠国待遇的议案（如H.R.2122、H.R.5318、S.1367等），并多次强行推动反华议案在两院的小组委员会（如众议院的筹款委员会和参议院的财政委员会）或院会通过。布什总统从中美关系大局和美国国家现实利益出发坚决反对附条件地给予中国最惠国待遇，并两次否决参众两院通过的有条件给予中国最惠国待遇的议案。支持布什总统的民主党参议员绝大多数来自蒙大拿、堪萨斯等美国农业州，这些州在对华贸易中有着重要的利益。部分两党参议员也组成联盟，支持布什政府的政策。^[9]虽然支持布什的参议员在人数上不及支持人权团体、劳工组织和武器贸易控制集团、纺织团体的参议员人数，但他们的人数超过了参议院议员总人数的1/3，从而使反对派议员联盟两次在参议院推动的反否决投票遭到失败。

在1993—2000年克林顿总统执政时期，已经或预期从不断扩大的对华贸易中获利的美国农业、高科技产业、服务业利益集团更加积极地对府会展开游说。它们先是向克林顿总统施压，迫使其放弃将MFN与人权挂钩的对华政策，接着在中美关系因遭遇台海危机而陷入困难的1996年开展结盟游说，推动国会延长给予中国最惠国待遇的期限。最后在2000年发起美国历史上最大规模的游说活动，促使国会通过给予中国永久性正常贸易关系地位的法案（PNTR）。