国会制度对产业政治影响力的增减效应

虽然产业的地理分布和政治活动影响着国会贸易政策，但国会的结构和规则（含潜规则）也反作用于产业投射在国会山的政治影响力及其政治游说。国会制度对产业政治影响力的增减效应表现在以下几个方面：

首先，国会的两院结构及各院不同的议事规则（包括潜规则）影响产业在两院的相对权力。在众议院，由于存在着规则委员会对议案的筛选、众议院权威对“辩论”与发言的控制，^[26]以及院会表决阶段倾向于基于政党忠诚的集体行动等因素，因此，众议员个人的“即兴发挥”受到限制。且众议院因议席数量是参议院的数倍而使其一票的价值远低于参议院一票的价值。^[27]参议院的“原子结构”（individualistic structure）赋予每位议员在院会阶段以各种方式阻止不利于本州产业利益法案通过的权力，这些方式或是在院会表决中提出修正案，或是通过冗长发言（filibuster）阻挠某项立法（被反对者须至少获得60票才能避免），或是坚定地不放弃某项法案。这使位于人口稀少的单个州的产业获得了影响参议院贸易决策的巨大权力。而且，参议院每州两名代表的制度为每一位参议员从不同角度提出表达本州产业利益的议程提供了机会，亦即某一产业可选择在国会占据最好职位的参议员作为其利益代言人，与此同时，可指望所在州两名参议员投票支持自己的立场。^[28]两院议员在议事规则上的不同诚如一些议员所说：“在众院，我们要靠联合、拉票及通过议案来做事。但在参院，议员的权力来自他们否定或者阻挠别人议案的能力。擅长立法的人，也擅长威胁使用否决的权力。”^[29]

其次，国会相关委员会中的重要职位对产业在国会的相对权力产生增减效应。委员会和小组委员会是国会山上制定政策的中心舞台。各委员会在自己的管辖领域内享有很大的权利。国会中行使外贸管辖权的委员会是众议院筹款委员会和参议院财经委员会，及它们中的小组委员会。上述小组委员会的主席特别是委员会主席是把持贸易议案审查权的“大公”，其在贸易政策上所持的立场在一定程度上决定了某项贸易议案在委员会审查阶段的命运。若某一产业在上述委员会、小组委员会主席职位上拥有强有力的利益代言人，则可增加自己在国会两院或一院的权力。反之，会让自己产业地理投射在国会的政治影响力被削弱。^[30]

再次，国会两院须一致通过的决策体制及多数表决制暴露了绝大多数产业在国会两院或其中一院的权力不足。一项贸易法案最后能否在国会通过，取决于两院在院会表决阶段的投票结果。在众议院，产业要赢得某项议案在院会表决的胜利，必须获得至少218张选票的支持。在参议院，一个产业必须获得至少51张选票才能赢得院会表决。若遇可能激起冗长发言的贸易议案，则需争取至少60张支持票才能避免。两院须一致通过的决策体制及各院的多数表决制决定了绝大多数单个产业仅凭所在选区或州的议员支持是不足以赢得有利于自己的贸易决策的。这就意味着，即使是地跨某一区域多个州多个选区、在两院均有力量的产业，若没有来自其他区域的地理支持，其推进对己有利的贸易立法的行为将会失败。(www.xing528.com)

最后是国会“反否决”（override）制度对产业地理支持力量的影响。两院院会表决的结果并不能决定某项贸易议案的命运。议案最后能否成为公共法律在很大程度上取决于总统的反应。总体上，美国总统倾向于支持自由贸易。这使反对贸易保护的产业在影响谈判协定结果和总的贸易政策上几乎有某种“天然”的优势。对于一项遭到总统否决的贸易保护法案，主张自由贸易的产业只需在两院中任何一院争取到超过1/3的支持票即可保住总统的否决生效。所以，在总统倾向于支持自由贸易的前提下，国会的“反否决”制度有利于增加主张自由贸易产业的政治力量。^[31]

总之，国会的两院制结构意味着关于贸易问题的法案必须获得参、众两院的通过才能成为公共政策；国会多数通过的表决体制意味着一项贸易议案必须获得两院多数支持才能成为公共政策；除此之外，两院各有特色的议事、立法规则或惯例也反作用于产业的政治影响力。如参议院尊重议员“个性发挥”的“个体主义”、参议院对议员“冗长发言”在一定程度上的容忍、众议院规则委员会对议案的筛选、众议院政党领袖在很大程度上对法案最终命运的把持权、议员在院会表决时可提修正案或附加议案、两院主管贸易立法的委员会和小组委员会主席对贸易议案的“生杀予夺”的权力等。这些都是产业在国会顺利推动或阻碍某项贸易立法活动所面临的制度性因素。国会的上述制度对不同的产业在国会推动自己的贸易政策议程带来不同的影响。如参议院的“个体主义”和“冗长发言”的议事规则或惯例有利于分布在中西部地广人稀的地区的农业。经营小麦、玉米等农作物的农业利益集团可动员其所在州的参议员利用上述规则在参议院阻击不利于己的贸易议案。再如，若国会掌管贸易立法大权的委员会、小组委员会（如参议院财政委员会、众议院筹款委员会及其贸易小组委员会）的主席职位为倾向贸易保护的议员所把持，则有利于在国际贸易竞争中处于劣势的“夕阳产业”（钢铁、纺织、家具等）在国会推进自己的贸易议程，这也同时增加了反对者影响国会贸易政策态度的难度，反之亦然。