产业分布与国会山的政治影响力

美国不同产业的贸易政策偏好，不管是自由贸易政策偏好还是保护主义政策偏好，都必须通过一定的政治制度安排才能实现。因为政治制度可以改变国际化的影响，给市场驱动的政策变化扫除或设置障碍。美国是实行代议制的国家，国会是执行大多数公众诉求的中介，^[19]保证他们政治生命的延续。由于国会众议院议席是以人口规模划分的选区为基础，参议院则以州为议席划分的基础，因此，从某种意义上来讲，美国国会代议制是一种地理（以选区和州为单位）代表制。产业尤其是支柱或基础产业为其所在选区、州提供就业机会、政治捐款和税收等方面的重要作用，议员出于竞选、连任的考虑，不得不对选区产业、公司的利益诉求予以关注和照顾，为选区选民谋利成为议员的主要职责。绝大多数美国选民不大关心政治、道德方面的争论，他们更在乎自己的物质实利。如果选出来的议员不为选民谋利，他们会在下一次选举中将其选掉，不管他多么有名望。在美国这个充满竞争的国家，工作、就业就是选民首要的经济利益。选民的这种心理使国会议员与选区选民利益特别是与选区选民的经济利益之间形成了一种天然的利益共生关系：议员通过满足选区选民利益来维系自己的政治生命，选民依靠议员来维护和实现自己的利益。选民对议员的抱怨往往与经济利益有关。在他们对议员的众多要求中，最基本的是经济利益诉求。选民或选区的经济利益要求多种多样。大的经济利益要求包括两个方面：第一是要求议员尽可能维护现有的联邦项目，使公司、产业的利益不受损害或减少损害。如有些选区的经济支柱就是联邦在当地的建筑、设施和投资，选民们总是要求国会议员设法保住它们。而且当出现损害选区重大经济利益的情形时，议员则要竭尽全力去维护。第二是要求议员从政府庞大的财政开支中获得项目，为选区人民增加就业机会。除了选民个人的要求外，议员选区的各级政府、企业、学校也要求议员为它们出面，替它们提供财政支持、联邦合同等优惠。在一定程度上，议员能否满足选民或选区的这些经济利益要求，决定着议员在国会山的政治生命。议员的职责就是要为选民谋得联邦拨款、联邦合同、联邦工程，否则就很难连选连任。在为选区争取联邦项目方面，来自南卡罗来纳州的共和党参议员斯特罗姆·瑟蒙德可谓是其选区利益的“忠实捐客”。冷战时期，联邦政府在南卡罗来纳州兴建了8个军工项目，这些都有他的功劳。对于这样一个精心呵护选区经济利益的政客，南卡罗来纳州民众不忘拥护，使其在国会山得以长期任职，从杜鲁门时代一直任职到现在，可谓国会政坛的“常青树”。再如，于1995年当选的伊利诺伊州民主党年轻议员杰西·杰克逊（Jesse Jackson）之所以深得选区民心，在很大程度上是由于他非常重视选区的经济利益。杰克逊所在的选区属于伊利诺伊州第二选区，它从芝加哥市南缘一直延伸到附近工厂林立的镇。由于钢铁业的衰落及缺少选区议员的照顾，该选区的经济凋敝。之前的两位议员均因不关注选区经济利益和惹上性丑闻而下台。杰克逊当选后，在选区积极活动分子的鼓动下，为了振兴选区经济，组织了一次草根动员以获得联邦机场项目。在1999年3月的一个下午，天刮着风，杰克逊率领几千名劳工、牧师和选区活动人士跋涉6英里，打着绘有象征为经济公正而战的图案的旗帜，高呼“发展南郊区”、“为南郊区争取经济公正”的口号，游行到选区最破败的南郊区。一路上不断有下岗的钢铁厂工人、天主教牧师甚至共和党人加入游行队伍，跟着杰克逊前进。人们还大声喊着，“向前进，杰克逊！向前进，杰克逊”^[20]。由于选区经济利益说到底就是选区产业利益，与选区议员息息相关，因此，某一产业的地理位置、地理分布范围和集中度直接影响着其在国会山政治权力的大小。产业跨越的州和选区越多，它在国会可望获得支持的议员就越多；产业分布得越集中（如地理上毗邻），产业所在州和选区的选民（成员公司的雇主与员工）越有可能开展集体行动。因为“空间上的接近可以便利产业集团更密切地进行交流，为行业游说的扩展提供更通畅的政治网络”。^[21]在地理分布上既有集中度又有一定广度的产业（如汽车零部件、钢铁业）对国会的政治影响力大于只有广度而缺少集中度的产业（如零售业）或只有集中度而缺少广度的产业（如农业中的小麦和玉米产业）。^[22]美国产业分布及其在国会的相对权力大致有以下五种：

第一，集中分布在某一区域一个州的数量较少的选区。这类产业一般分布在某一人口规模小的州（少于5个众议院选区）内。在这种情况下，一方面，产业虽然对所在选区的众议员影响很大，但对本州以外为数众多的其他众议员影响微弱。另一方面，作为该州的主要产业，它对该州的参议员有着强有力的影响，这使得这类产业在参议院的相对力量要比在众议院强。分布在美国地广人稀的中西部地区的小麦、玉米或畜牧业等就属于这类产业。

第二，集中分布在某一区域两个州多个选区的产业。这类产业地跨某一区域两个地理位置毗邻、人口规模小或中等的州（6～10个选区）。它在众议院可望获得来自两个州多名众议员的支持。但真正的、不成比例的相对力量则是来自参议院。分布在美国东南部南卡罗来纳和北卡罗来纳两州的纺织业就属于这类产业。^[23]

第三，集中分布在某一区域多个州的多个选区。这类产业地跨若干个地理位置相邻的、人口规模中等或大（超过11个选区）的州，这使其在参、众两院的力量均比较强大。美国传统制造业中的钢铁、服装等行业就属于这类产业。如美国钢铁业集中分布在五大湖区的印第安纳、密歇根、俄亥俄、伊利诺伊和宾夕法尼亚州。(www.xing528.com)

第四，分散在多个区域（不是全国）的州和选区的产业。这类产业地理位置比较分散，分布在全国多个区域的州和选区，一般是所在州和选区的主要产业，并通过供应链将其影响力辐射到其他州和选区，从而使其在参、众两院均享有较强的力量。这类产业如美国高科技产业中的飞机制造业、电子计算机产业等。总部在东北部纽约州的IBM、在西部华盛顿州的微软公司、在加利福尼亚州的英特尔公司和思科公司、在南部得克萨斯州的戴尔公司等，均是该类型产业的典型例证。

第五，分散在全国各个州各个选区的产业。这类产业一般是选区和州的非主导产业，如零售业。它在众议院的潜在权力比其在参议院的权力大。因为一名众议员比一名参议员更可能回应其选区零售业主的要求，而一名参议员不大可能视零售业的利益高于其所在州的其他产业利益。而且主张自由贸易的零售业一般拿不出切实有力的证据驳斥主张贸易保护的产业（如纺织业）的观点。如零售业的游说者不能指出在某一选区某一百货商店或零售店将会因贸易保护而关门，而纺织业游说者却能够指出某一纺织厂会因为市场开放所导致的外国廉价进口品数量激增而关门歇业。^[24]

总之，产业的辐射范围和集中度与国会对其利益的保护成正比。产业联盟取得国会立法者对其贸易自由或贸易保护的支持在很大程度上取决于该产业的地理广度与集中度。产业经营所跨越的州、选区越多，它在国会可望获得支持的议员就越多。同样，产业分布得越集中，“选区利益”实际上就能越直接地体现在产业利益上。该产业所在选区的两院议员就会心无旁骛地推进产业的贸易政策诉求。美国学者马克·布彻（Marc L.Busch）和恩里克·莱因哈特（Eric Reinhardt）研究表明，地理位置更为集中的产业更会经常地表达自己对贸易政策的观点，更积极地参加政治捐款，其投票率高出地理位置分散产业的5.5个百分点。^[25]实际上，这也是钢铁业与纺织业自二战以来始终是美国自由贸易顽疾的主要原因。因此，产业地理位置集中度成为产业结盟游说国会立法者成功的关键性因素之一。