中国房地产调控政策发展历程

我国住房制度全面市场化以来，国家出台的房地产市场政策根据其目标不同，可分为指导型政策、规范型政策和调节型政策。指导型政策明确了房地产行业的发展方向。规范型政策为房地产市场的发展建立了一系列规章制度，为规范房地产一二三级市场运行以及市场上各主体的经济行为提供依据。调节型政策根据经济和房地产市场情况，对房地产市场的供求进行调节，确保房地产市场健康稳定发展。

（一）指导型政策的演进

指导型政策方面，国家对房地产行业的发展始终保持积极的态度，将房地产行业作为保障民生的重要行业，以满足居民住房需求作为房地产业发展和调控的目标。

1998年，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，确立停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，建立和完善以经济适用房为主的住房供应体系。这标志着我国住房分配制度由福利式分配向市场化分配的重要转变。

2003年国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，确立房地产行业作为支柱产业。截至2007年，国务院多次下达通知，强调控制房价和加大廉租房、经济适用房和小户型商品房的供应。

2008年后，面临国内外过剩流动性的冲击，房地产调控政策在加大保障性住房建设的基础上，强调对房价上涨的遏制。2010年，国务院发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，2012年，时任国务院总理温家宝5次强调房价合理回归，不能让房价反弹。同年，中央经济工作会议提出坚持房地产市场调控政策不动摇，继续加强保障性住房建设和管理。

2014年以后，我国经济进入“新常态”，落后产能过剩、经济风险积累问题突出。在此背景下，国家调控政策突出保证居民的居住需求，抑制投机投资性需求。2014年3月，国务院总理李克强表示要增加中小套型商品房和共有产权房的供应。2016年，国务院提出鼓励个人租房，完善租购并举的住房制度。同年，中央经济工作会议确立“房子是用来住的、不是用来炒的”指导思想。2017年，党的十九大重申了这一指导思想，而且一直反复强调这一政策基调。在此基础上，2018年7月政治局会议提出了“坚决遏制房价上涨”的政策目标；2019年4月的政治局会议则再次强调“要坚持房子是用来住的，不是用来炒的定位，落实好一城一策、因城施策、城市政府主体责任的长效调控机制”。

住房制度全面市场化以来，国家的对房地产行业的指导型政策始终以保证民生、保障居民的居住需求为方向，以推动保障性住房、抑制房价过快上涨、严控投机性投资性需求为目标。这类政策保持着很强的一致性和连贯性。

（二）规范型政策的演进

规范型政策是国家在住房制度市场化以后，对已经初步建立的制度进一步补充和完善。这类政策从土地出让、税收、信贷和市场操作等方面对房地产市场进行规范。

土地出让制度的规范化是这一类政策的密集区。2002年，国土资源部签发《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，规范土地使用权转让。之后，国务院于2003年下达通知要求解决土地协议出让时期遗留的历史问题。2006年，国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》正式施行，进一步规范土地出让机制。2007年和2008年，国土资源部、国务院相继发出通知，打击捂盘惜售、囤地的行为。2009年，财政部、国土部等部委发出通知，对土地出让金的支付方式进行规范。2017年，国土资源部印发了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》，着手规范土地二级市场。

税收方面，2005年，国税总局发布《关于实施房地产税收一体化管理若干具体问题的通知》，明确二手房买卖必须交纳个人所得税。2007年，全国人大通过《中华人民共和国物权法》，确立财产的法律依据，税务总局开展10省市房产税“空转”试点。2008年，房产税“空转”推广到全国。2011年，上海、重庆作为试点，开始对部分个人住房征收房产税。(www.xing528.com)

信贷方面，1998年，央行颁布《个人住房贷款管理办法》。2005年，银监会发布《加强信托投资公司部分业务风险提示的通知》，规范房地产信托业务。市场操作方面，2000年，国家计委、建设部联合发布《关于房地产中介服务收费的通知》，规范中介服务。2007年，建设部、央行发布《关于加强房地产经纪管理规范交易结算资金账户管理有关问题的通知》，规范房地产经纪行业。2011年，发改委发布《商品房销售明码标价规定》，规范商品房销售活动。2017年，住建部起草《住房租赁和销售管理条例（征求意见稿）》，开始规范租赁行业。

规范型政策在住房市场化制度确立以来不断完善和严格规范市场机制，具有很强的连贯性。房地产市场税收制度的完善从房屋交易的营业税规范开始，扩大到将二手住房的交易和赠予纳入个人所得税，并逐步推进房产税的出台与试点。土地出让制度的规范化也从一级市场的法规制定、严格执行，发展到对土地二级市场的规范。

（三）调节型政策的演进

调节型政策是国家为了保证房地产市场的健康均衡发展，对房地产市场的供求双方进行调节的一系列措施。调控措施以国家对房地产的指导型政策为出发点，以房地产市场发展情况和宏观经济形势为依据，在规范型政策的范围内进行灵活调整。

2003年6月，人民银行出台“121号文件”，提高二套房首付比例，标志着房地产市场调控的开始。2003年到2008年上半年，房地产市场高速发展，房价不断升高，这一时期的调节型政策以抑制投资规模、稳定住房价格为主要方向。2005年3月，国务院出台《关于切实稳定住房价格的通知》（老国八条）。5月，国务院办公厅转发建设部、发改委等七部委发布的《关于做好稳定住房价格工作的意见》（新国八条），进一步加强对房地产市场的引导和调控，切实稳定住房价格。2006年5月，国务院办公厅转发九部委发布的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（国六条），进一步加强市场引导和调控，引导合理消费，调控住房供应结构，控制住房价格过快上涨。

2008年10月，全球金融危机爆发，在经济下行的压力下，国家出台政策促进房地产市场的发展，包括加大保障性住房建设、鼓励商品住房消费、引导房地产开发、促进商品住房销售、支持合理融投资需求，减免住房销售营业税、取消城市房地产税。

2009年，经济复苏，房地产业再次出现过热趋势，政策开始转向抑制房价。12月，时任国务院总理温家宝在国务院常务会议上提出增加住房有效供给、抑制投资投机性购房、加强市场监管、大规模推进保障性住房建设四项措施（国四条），促进房地产市场健康发展，遏制房价过快上涨。2010年5月，国务院发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，2011年1月，国务院发布《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国八条），落实地方政府责任，收紧税收、信贷政策。2013年2月，国务院办公厅发布《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》，完善稳定房价工作责任制，严格执行限购措施，增加普通商品住房及用地供应。

2014年，经济下行压力再次增大，国家再次通过刺激房地产业拉动经济增长。9月，人民银行、银监会发布《关于进一步做好住房金融服务工作的通知》，支持住房贷款和房企融资的合理需求。2015年8月，财政部推行购买2年以上的普通住房对外销售免收营业税的优惠措施，同时，第二套房的个人住房贷款首付比例由30%降为20%。

2016年，经济稳中趋缓。房地产市场调控政策出现分化，一二线城市以控房价为中心，三四线城市以去库存为中心。2017年，调控政策进一步升级，限购、限贷、限价、限售、限商的“五限”政策持续加码。有超过60个城市（含县）出台了限购、限售等政策，调控力度史无前例。

调节型政策采用灵活的手段来调节房地产市场的供求。通过这类政策的变化调整可以看到其背后的思路是在经济增长与民生稳定之间权衡。在经济形势良好时，政策倾向于限制房价、防止房地产过热；在经济下行压力较大时，政策倾向于放松限制，甚至刺激房地产市场，通过房地产拉动经济增长。