德国房地产制度的独特特点

自二战以来，全球发达国家房地产市场价格均呈现大幅上涨的趋势，但是德国属于例外，尽管德国也经历了住房“紧缺”时期，但是房价长期来看比较平稳。德国的房地产市场制度比较完善、居住保障体系比较完备，并且属于典型的把市场化调节和国家行政调控二者相结合来调控的市场。因此，德国房地产业相关的制度建设经验值得我们研究借鉴。

通过研究，我们看出德国主要在以下几个方面做得比较好。

（一）法律给予住房准公共物品定位，侧重居住属性

德国把住房作为国家社会福利体系的重要组成部分，德国《民法典》规定了公民的居住权利，保证公民的基本居住条件，是国家和政府职能的基本体现。法典还明确联邦与各州政府在住房建设和保障方面的权力。因此，保障居民住房需求也被写进德国的《基本法》和《住宅建设法》。1950年和1956年分别出台第一部和第二部《住房建设法》以鼓励增加住房供给，此后还陆续颁布《住房补助金法》《住房租赁法》来支持发展租赁市场。此外，针对低收入家庭或者其他原因住不起合适房子的群体，德国政府还制定了向低收入家庭倾斜的住房政策，比如社会福利费和住房津贴等财政补贴政策。因此，德国房地产业的准公共物品特征比较明显，核心目标是满足社会不同群体的合理居住需求（刘中起，2014）。

（二）供给与需求相结合的方式多渠道保障居住需求

供求平衡是德国房地产市场稳定的一个重要原因。二战以后，战争造成大量房屋损坏，德国住房严重紧缺。1950年、1956年德国出台《住房建设法》第一部和第二部，以国家财政力量鼓励房地产企业增加住房建设。同时，国家还鼓励私人建房、合作社建房。因此，从1950年到1959年，德国大约累计供应600万套住宅，其中55%是在国家财政支持下建成的，这基本缓解了二战后德国住房短缺550万套的问题。20世纪60年代德国“婴儿潮”时期人口增长迅速，为了解决住房需求问题，政府还大力推进租赁住房建设，通过向企业提供长期无息住房贷款的形式，规定企业在建成住房后的一定时期内将住房以低于市场租金的价格出租，差额由政府补贴。政府也鼓励私人投资、建设租赁住房，政府给予免税或者直接补贴（陈洪波和蔡喜洋，2015，第124—127页）。因此德国租赁市场比较发达，租房成为一种居住常态。根据《德国统计年鉴2017》，德国平均自有住房率为46%，承租率为54%，其中柏林自有住房率仅为14%，汉堡仅为23%。

除了住房供给量的支撑外，德国政府还注重需求端支付能力。根据德国《住宅补贴法》和《住房补助金法》，德国政府根据不同家庭收入和房租支出水平提供相应的房租补贴，以解决中低收入家庭的住房问题，该政策可以覆盖86%的住房需求群体。德国住房金融机构比较发达，截至2019年2月，德国共有1 579家银行，其中，政策性银行达到1 459家，政策性银行比例达到92.4%。^[1]政策性银行基本都会参与住房信贷业务，其中比较典型的是住房储蓄银行、房屋建筑协会和不动产抵押银行等（张江涛和闫爽爽，2017）。^[2]

供给不仅要与人口相匹配，也要考虑到住房消费升级。1979—2011年，德国人口总量基本停止增长，并且在1978年套户比已经达到1.21，住房供需紧张的情况已经不存在，但是这个阶段新建的成套住房仍然占全部存量的27%。背后的原因是改善型需求和结构型需求的增加（陈洪波和蔡喜洋，2015，第40页）。

（三）非“支柱产业”，弱化经济对房地产的依赖

如上一段论述，房地产业在德国属于福利性质的服务型产业，并不属于经济发展的支柱产业。德国经济之所以能持续稳定健康发展，关键在于德国坚持发展实体经济和生产性服务业。汽车、机械制造、化工医药和电子电气是德国传统四大支柱产业，新能源和环保技术也是其优势产业。因此，德国没有依靠房地产投资拉动经济增长，同时，也没有通过抬高当地的土地价格和房价来增加政府的财政收入。

（四）通过法律法规弱化“投资属性”，打击房地产市场“投机炒作”

完善及严厉的税收制度是德国房地产市场稳定发展的重要原因之一。土地税、所得税、不动产交易税、资本收益税等多种税收制度遏制投资炒房获取暴利。税种设计可以覆盖房地产业链的各个重要环节。

德国《土地税法》规定所有人的土地及地面建筑都要交税。农业用地的税率指数为6‰，建筑用地的税率指数为3.5‰。实际缴纳的税率是由税率指数和各市镇裁定的税率乘数的乘积决定，各市镇每年年初决定下一年度的税率乘数，州政府可以限制市镇土地税率的上限，目的是防止政府单方面追求增加税收而提高民众的负担。所得税方面，在德国，投资房地产所得的收入和房产出租的收入均需要交税，个人和企业的所得税率在15%～45%，税率实行超额累进制。为了限制住房投资炒作，德国法律还规定，如果住宅自住超过10年就不用缴纳所得税；如果10年内卖出不超过2套房产，就要征收所得税；如果5年内卖出3套及以上的房产，除了正常征收所得税外，还要对增值部分征收25%的资本利得税。不动产交易税是按照成交价格来课税的，从2006年9月1日起，德国各州可以自行决定交易税的税率，比如黑森州为3.5%，柏林和汉堡为4.5%，勃兰登堡州自2011年起提高到5%。交易税由买卖双方共同承担，为了避免出现规避交易税的情况，法律规定即使是购买房产所属公司股权，超过95%后，同样征收交易税（许兵等，2011）。

过高的房价或者获取暴利在德国被视为违法，房地产商要承担法律责任。根据德国《经济犯罪法》，如果房地产商定价超过“合理房价”的20%即视为“超高房价”，已经构成违法行为。如果开发商不下调房价到合理水平，将面临一定金额的罚款。如果房价超过“合理房价”的50%，将被视为“房价暴利”，会触犯《刑法》构成犯罪，开发商会面临更高额度的罚款，甚至还会判处3年以下有期徒刑（裴凌罡，2016）

（五）大力发展公共租赁住房

德国1971年颁布了《住房租赁法》以保护承租人的权益。二战后德国的经济开始逐渐恢复，20世纪60年代出现人口生育高峰，住房需求急剧上升，普遍出现了房东随意解除合同、调高租金的情况。该政策对租房市场进行了严格的规范，比如，对租房合同订立、履行、租金水平的确定及涨幅的约定等都有明确的要求。同时，该政策促进了租赁住房的市场供应，同时也对房东有相关的约束，以此保证租房群体的合法权利，规范租赁市场的发展。2001年《住房租赁改革法案》出台，增加对出租人权益的保护力度，比如增加房东的知情权，未经房东允许，不得随意改装房屋；增加房东的平等待遇权利，可以向不同的人群收取不一样的房租等。该政策有利于增加出租房屋的供给量（陈洪波和蔡喜洋，2015，第127—128页）。(www.xing528.com)

严格限制租金水平。一是已经签约的情况：当地房管局根据实际情况综合制定房租标准，房东在3年内累计租金上涨幅度不能超过20%，如果签约租金高于该标准则不允许涨价。二是新签约情况：房东和租客可以协商房租，租金可以高于指导价格标准，如果在存续期内涨价，就适用可比价原则（陈洪波和蔡喜洋，2015，第127—128页）。

德国有《住房中介法》来规范中介市场。中介人员大多受过职业培训。《财产估价法》严格限定了估价的工作程序和收费标准。为了增加房租价格的透明度，德国多数城市都制定被称为“房租明镜”的基准参考价格表，该标准一般由住房管理机构、租房者协会及住房中介商协会等机构制定，最终确定的租金要在价格基准表约束的范围内。《房产中介法》禁止中介乱收费，如果中介随意收取中介费，将会被处以高额罚金。^[3]

（六）构建支持房地产业发展的金融保障体系

住房金融保障体系是德国房地产市场平稳发展的重要影响因素，主要表现在以下三个方面：

1.住房抵押信贷的稳定性

住房抵押信贷政策的稳定是德国住房市场稳定发展的重要影响因素。德国住房抵押贷款多数以固定利率为主，尤其是5年及以上的中长期贷款，70%都采用固定利率，一般期限为20～30年。利率的稳定，大大减弱了信贷政策变动对房地产市场造成的影响，更重要的是稳定了居民购房成本的预期。德国住房金融二级市场发达，银行可以用资产证券化的方式，或者利率、期限不同的负债对冲固定利率造成的风险。

抵押资产增值部分不能加按揭，同时抵押贷款比低于60%，因此，购房者的首付比例超过40%。可见，德国住房信贷的杠杆率比较低，能够有效避免房价上涨造成抵押资产价值升值，进而刺激购房需求上升，进一步造成房价上涨的恶性循环。同时，抵押贷款的利息不能抵税，因此，这就限制了家庭的负债水平，加大了购房成本与家庭收入水平的相关性（梅琼和黄瑞玲，2017）。

2.住房储蓄制度

德国的住房储蓄制度有两大特征：一是固定利率、低息互助。二是政府的储蓄奖励。该制度具有先存后贷、存贷结合、专款专用的特点。一般当储蓄达到所需要贷款额的40%～50%时，购房者才有资格贷款。住房储蓄存款因为资金来源直接，中间环节较少，降低了资金成本，多年来住房储蓄利率基本保持在6%以下，且贷款实行固定利率。政府奖励参加住房储蓄的行为，奖励一般分为两种：一是储蓄奖励，任何16周岁以上，年收入5万马克以下的单身家庭，每个月不超过1 000马克的住房储蓄可以得到政府每月最高100马克的储蓄奖励；年收入10万马克以下的单身家庭，每个月2 000马克以下部分的住房储蓄可以得到政府每月最高200马克的储蓄奖励；二是购房奖励，通过住房储蓄进行的建房活动可以获得政府给予的贷款总额14%的贷款补助（陈洪波和蔡喜洋，2015，第143—144页）。

3.金融担保债券

全担保债券是欧洲国家进行住房建设融资和其他公共事业建设融资的重要方式。发行机构具有高信用等级，因此，风险相对可控。一般来讲，全担保债券的投资者拥有双重追索权，对全担保债券的资产池抵押品拥有优先追索权，对发行机构的其他资产抵押品拥有一般索偿权。这样就能够有效降低投资者的风险，吸引市场资金流入，增加住房建设资金的供应规模（梅琼和黄瑞玲，2017）。

（七）小城镇发展战略，城市均衡性发展，人口集中度低

德国的小城镇战略构成德国城市和乡镇结构的基础。德国明确实行小城镇战略，其城市均衡性发展，大中小城市并行发展，少数大城市是全国城市龙头，中等城市形成区域经济、文化和交通的中心，众多小城镇遍布全国。小城镇距离大中城市半个小时到一个小时的车程，并且不少小城镇是产业集群所在地。德国拥有人口8 200多万，但人口分布均衡，人口超过100万的城市仅有柏林、汉堡、慕尼黑和科隆；50万人以上的中等城市有10个；10万人以上的城市有70多个；乡镇数量超过13 500个，75%以上的乡镇人口少于5 000人。德国城镇化率较高，但是大部分人口都集中在中小城镇（丁声俊，2012）。

与城市结构分布相对应的是德国经济、文化、教育和公共服务等资源的分布也相对合理。因此，德国农业劳动力进城过程中没有出现向少数大城市集中的情况，减少了区域经济发展的不均衡性。人口分布合理，经济发展均衡，为房地产市场的健康发展也奠定了基础（丁声俊，2012）。