土地财政：不可持续的隐忧

由于“土地财政”对于中国经济的巨大推动作用和地方官员激烈的晋升竞争，“土地财政”成为我国官员推动经济发展的重要手段，但是我们必须意识到的是，由于“土地财政”的一些弊端和我国经济社会的发展，“土地财政”这种发展方式的存续基础已经越来越薄弱，不可持续的前景越来越明显。

（一）土地资源的不可持续性

作为城市发展最为重要的要素，土地是一种不可再生的稀缺资源，尤其是对于中国这种多山国家而言，平坦的土地是十分重要的战略资源。我国一线城市土地资源的枯竭已经成为城市发展面临的现实问题，“土地财政”已经无法延续下去。

表7.12　我国一线城市土地资源情况　（单位：平方千米）

资料来源：第三列来自各市由国务院批准的2035年城市总体规划，年份并不统一，从2015年至2017年都有，故不再列举详细的年份；第四列数据来自第一次全国地理国情普查公报，最后两列来自第三次全国农业普查公报。第二列的数据来源如下：北京：http：//finance.sina.com.cn/china/dfjj/2018-07-12/doc-ihfefkqq6745836.shtml；上海：http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2318/nw38653/index.html；广州：http：//www.gz.gov.cn/gzgov/s2812/201704/f9a56b831a1a4b3aab5ec15868c54342.shtml；深圳：http：//www.chyxx.com/industry/201804/629555.html。

从表7.12可以看出，深圳已经几乎没有耕地和林地资源，传统的通过征收农业用地转化为其他用地的道路已经完全不可行了。北京和上海还有大量农业用地未开发，但是两地的远期规划留下的建设用地规模扩张空间已经十分逼仄，北京甚至要求削减未来的建设用地规模。广州虽然远期规划未明确给出用地规模红线，但是根据《广州市城市总体规划（2017—2035年）》^[11]，2020年新增建设用地逐步递减。无论是从土地资源的绝对总量还是规划约束红线来看，“土地财政”在一线城市基本已经无法延续。

从另一个角度讲，我国为了粮食安全问题，定下了18亿亩的耕地资源红线，这表明我国整体的土地资源不可持续问题越来越严重。我国2017年底耕地为20.23亿亩，离耕地红线还差2.23亿亩。^[12]但我国成熟的农业开发与生产已逾几千年，很难再通过开垦或其他方式大规模增加耕地，而我国对于耕地资源的占用与补偿已经从简单的数量平衡发展到质量平衡。城市发展需求用地占用的耕地已经很难再弥补，土地资源逐渐枯竭的前景不可避免。因此，“土地财政”面临的资源困境无法回避。

（二）产业基础的不可持续性

“土地财政”的根本目的是利用土地作为信用载体为城市的发展融资。只有城市发展起来，土地才有可能升值，利用土地融资才有可行性。因此我们才会发现地方政府在高价供应住宅用地和商业用地的同时，大量的工业用地被低价供应。从逻辑上看，有了产业基础才能吸引劳动力进入，才能推进工业化和城市化，才会有更快的GDP增速；有了这些前提才会产生住宅市场和商业服务，土地才会升值，政府才可以继续卖地来进行基建和低价供应工业用地，这是一个正反馈过程。

但城市的经营与企业的经营有类似之处，并不是所有的城市发展都能成功，如果地方政府寄予厚望的产业基础发展不起来，那么上文提及的正反馈过程就无法进行下去，城市经营的失败必然导致循环的终结。中国东部沿海城市依靠“土地财政”发展起来的先例给中西部城市树立了对标的榜样，但是由于时代的发展，东部发展的经验可能已经不再适应中西部发展的现状了。

从我国地级市的数据来看，我国部分三四线城市面临着严重的产业空洞化和人口流出问题。本书搜集了我国288个地级以上城市2014—2017年的城市人口变更情况。

为了便于分析，本书从两个维度对中国城市进行了分类，第一个维度是常住人口变化趋势，第二个是外来人口占常住人口比重。如果常住人口的增长趋势无法超过中国的人口自然增长率，我们大致可以判定这个城市正在经历人口流失。但需要指出的是，人口流失并不一定代表产业不振，城市行将衰落，例如由于一线城市严格的人口限制措施，人口无法流入，同样出现了人口流失现象，这并不是城市衰败的迹象，此时，第二个指标就显得十分必要。当一个城市很大一部分人口都是外来人口，这表明这个城市十分具有吸引力，而且产业基础必然十分强劲，否则无法吸引外来人口进入。本书以是否有外来人口作为一个城市是否有吸引力的标准，如果一个城市常住人口大于户籍人口，本书判定其有吸引力，否则则无。

根据中国地级以上城市2014—2017年常住人口变化趋势，我国大多数常住人口增速超过全国人口增速的地方集中在东部和西南地区，大多数中西部城市都呈现人口下降趋势，东北地区最为严重，中部地区大多数城市同样面临着严重的常住人口下降的问题。

而根据中国地级以上城市2017年外来人口占比情况，我国中西部人口流出情况尤其严重，而经济发展稍显不足的苏北、浙西南、广东珠三角以外地区同样面临着这一问题。我国外来人口比重最高的城市几乎都是我国经济最发达的城市，例如京津地区、长三角地区、闽南地区和珠三角地区，而外流比例最高的地区都是我国人口较多但经济欠发达的地区、例如豫皖交界地区，广西地区和川渝贵地区。如果综合考虑以上两种情况，既经历了常住人口的下降又经历了人口流出的城市主要集中在中西部地区；只经历了常住人口下降的城市主要集中在东北和沿海部分地区，这些城市尤其是沿海城市的产业基础尚可，还可以持续吸引人口迁入，常住人口的下降主要是人口出生模式和政策限制所致；只经历了人口迁出的城市，主要分布在山东、安徽、福建西部和广西地区，这些城市可能没有足够的产业基础，无法吸引本地劳动力留下，但是尚具备一定的劳动力资源优势，现有产业基础羸弱是发展的最主要障碍。而同时经历常住人口增加和人口流入的城市的产业基础强劲或正在大力发展产业基础，劳动力资源充分，未来发展前景广阔，最为典型的就是中西部省份的省会城市，例如太原、郑州、合肥、武汉、长沙、南昌、成都、贵阳都属于这一类型。

从以上分析可以看出，我国大多数中西部城市目前事实上不具备继续大规模城市化的产业基础，尤其是那些正在经历人口流出和人口下降双重打击的城市。而对于大多数尚存人口增长态势的中西部城市而言，省会城市的快速发展吸引了大多数投资与产业，对于同省内其他城市的虹吸效应十分明显。显然，仅从人口的流动来看，现阶段“土地财政”赖以存在的产业基础建立已经不再像过去那么简单了。

（三）发展方式的不可持续性

“土地财政”的制度基础在于晋升锦标赛，对于主政一地的官员来说，通过土地筹措建设资金从而发展经济已经被证明行之有效，有力地促进了中国经济的发展。但是官员的任期是有限的，为了促进经济快速发展，社会公平、环境污染等问题往往被视而不见。在土地开发方面，短视开发、无序开发、盲目开发现象严重，严重压低了土地开发价值，透支了未来的土地开发潜力。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组2016年的一次调研发现，截至2016年5月，全国县及县以上的新城新区数量3 500多个，这些新城新区规划人口达到34亿。^[13]毫无疑问，这些规划需要大量土地才能实现，而过高的人口目标必然带来大量的土地浪费。(www.xing528.com)

地方政府热衷于这些不切实际的规划的根本原因在于规划人口是城市土地资源开发的最主要依据，只有将人口多报，才有可能拿到更多的土地。2000年，中国城市常住人口为45 906万人，城市建成区面积为22 113.7平方千米；2017年，城市常住人口达到81 347万人^[14]，城市建成区面积达到56 225平方千米。城市常住人口和建成区面积分别增加77.20%和154.25%，土地城镇化明显快于人口城镇化。^[15]中国是土地资源极为稀缺的国家，耕地红线本身就已经严重制约了我国的土地开发利用，但与此同时不切实际的土地利用规划和盲目的土地开发却在大肆浪费土地资源。这种土地发展模式显而易见是无法持续的。

（四）成本的不可持续性

“土地财政”的实质是一种融资行为，这就决定了购买土地的人必然预期未来的土地价格会上涨才会购入土地，否则他就会承担土地减值带来的损失。这也意味着一个依靠“土地财政”经营良好的城市的土地价格预期必然是上涨的，那么农村土地的所有者必然会随着时间的推移不断提高报价才会向政府让渡所有权，使土地转化为国有土地再进行开发。即使有些土地原本就是国有建设用地，需要进行二次开发，土地上不动产的所有者也会因为城市土地价格的整体上涨而提高自身的要价。如果土地征收价格的上涨速度超过土地被拍卖价格的上涨速度，再利用土地进行融资的效率就不一定是最高的了，因为征地成本会迅速成为土地拍卖价格的主要部分，政府利用土地融资的效率会大大降低。

表7.13给出了我国近年来地方政府土地出让金收入情况，从中可以看出，2015年由于征地成本大幅上升，而征地收益大幅下降，导致政府因土地出让得到的净收益大幅下降，当年土地出让金对于地方政府财政收入的贡献出现断崖式下跌，而当年的地方财政总收入也出现了罕见的下降情况。可以预见的是，如果地方政府对于“土地财政”的依赖程度不下降，土地成本的任何风吹草动都会对地方政府的财政情况产生巨大的影响。而在中央政府提出“房子是用来住的，不是用来炒的”和“坚决遏制房价上涨”的论断的情况下，这种土地收益剧烈波动的情况将不会少见。在这种情况下，继续依靠“土地财政”进行建设的可持续性令人担忧。

从资源经济学的角度来看，即使没有“土地财政”的助推作用，土地价格的上涨也是不可避免的，因为土地是不可再生资源。根据资源经济学著名的Hotelling引理，不可再生资源的价格会以指数形式上涨。土地资源作为典型的不可再生资源，必然也会面临这一问题。而土地成本则以拆迁、安置资金的形式进入土地或附属不动产原所有者手里，并不会形成有效的生产，从而导致资源的浪费。

表7.13　2012—2018年中国地方政府财政收入与土地出让金情况

注：2016—2018年土地征收和拆迁补偿支出未公布，地方财政总收入由一般公共预算收入、政府性基金预算收入和国有资本经营预算收入三者累积而得。
资料来源：财政部网站历年《财政收支报告》和《土地出让收支情况报告》。

（五）收益的不可持续性

“土地财政”能够兴起的根本原因在于中国城镇化缺乏必要的启动资金，依靠传统积累方式现代经济发展需要的基础设施在经济不发达的时候过于低效，同时为了同其他地区竞争吸引投资，需要给予来本地投资的企业，尤其是工业企业各种补贴。在这种情况下，城市的基础设施得到了全面建设，而企业落地后会持续产生就业、税收和GDP，帮助地方政府官员获得晋升优势。

但是由于边际收益递减和考核制度的变化，这种收益已经不再具备足够的吸引力。我国的基础设施建设，尤其是发达地区的基础设施已经十分完备，达到甚至超过了许多发达国家。表7.14给出了中国发达省份和美国的部分基础设施的对比情况，从表中可以看出中国发达省份的部分基础设施情况已经赶上并超越了美国的基础设施建设。在单位面积的公路里程、高铁里程和移动基站建设方面，中国发达省份都已经超过了美国的基础设施水平。如果只考虑主要运营路线的话，中国发达省份的铁路里程也已经超过了美国。这表明我国发达地区的基础设施已经与发达国家的基础设施水平相当，继续进行大规模的基础设施建设已经不再具有很强的经济带动效应。

表7.14　2017年美国与中国发达省份部分基础设施情况对比

注：美国的机场数不包括私人机场，美国的铁轨只统计了7个一级货运系统的里程；由于数据来源所限，本文暂时无法获得美国移动基站相关数据，但根据德勤公司2017年的报告，美国5G移动基站的建设数量只有中国的十分之一左右（https：//www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/xe/Documents/technology-media-telecommunications/predicitons2017/ME-Predictions-2017-The-great-indoors.pdf），同时2017年中国的4G移动基站数量占全球60%左右（http：//bbs.tianya.cn/post-worldlook-1849190-1.shtml）。而美国的人口只有中国四分之一左右，人均移动基站数应远小于中国。
资料来源：美国数据来自美国交通统计局（https：//www.bts.gov/content）和美国能源信息管理局（https：//www.eia.gov/electricity/annual/html/epa_01_01.html）；国内的数据来自《中国统计年鉴2018》和各省统计年鉴。

另外值得关注的一点是中国官员晋升考核指标的转变，自2012年十八大以来，我国官员的晋升绩效指标发生了明显的变化，中央政府对于地方政府的考核已经从单纯的GDP考核发展到多目标考核，尤其是对于环境保护和扶贫脱困等社会公平正义指标更加重视。在反腐领域取得巨大成功的巡视制度被迅速复制到环保、扶贫、扫黑等领域，地方政府对于这些问题空前重视。“土地财政”固然能带来GDP的快速增长，但往往伴随着腐败、贫富差距和环境恶化等问题。在这种情况下，继续推进“土地财政”带来的GDP增长将不会再有同过去一样的激励强度。

总的看来，我国土地财政的可持续性已经面临巨大的挑战，继续坚持土地财政本身就面临着巨大问题。