房地产业的土地财政对中国经济的贡献

除了上文提及的对于经济的贡献之外，房地产业还通过其他途径承担了拉动经济增长的作用。最为典型的就是“土地财政”对于中国经济增长的贡献，本书将对此做简单测算。

（一）“土地财政”对于中国经济增长的主要贡献点

“土地财政”对于中国经济增长的两个最主要的直接贡献点在于：第一，通过低价转让工业用地在事实上补贴了工业部门的生产，直接增加了GDP。第二，通过建设基础设施改善投资环境，吸引更多的投资。一方面基础设施建设本身也是GDP，另一方面更多的投资也会带来更高的产出。

本书之所以认为中国的低价供地实质上补贴了工业部门的生产是基于两个理由：

1.中国的工业用地价格相较于商业用地和居住用地过于低廉，过于悬殊的土地价格对比只能说明要么工业用地价格过低，要么商业用地和居住用地价格过高，在绝大多数土地供应由地方政府控制的情况下，无论哪种情况都只能被认为是政府对于土地这种要素的不合理定价。在合理价格的前提下，当前的价格水平必然发生变化。为了体现中国工业用地价格水平的扭曲性，我们对比了上海和东京的各种用地价格，见表7.2。

表7.2　上海和东京不同用途地价对比

注：表中价格均使用当地货币。
资料来源：Wind数据库，日本统计局。

从上表可以看出，上海的工业用地价格相较于住宅用地和商业用地而言十分低廉，前者的价格是后者的10～20倍，而在东京这一数值则为1.3～7倍。

2.中国工业用地价格的不合理性还体现在城市工业用地占比偏高。2014年纽约的工业用地只占总用地规模的3.48%，2007年东京的工业用地占总用地规模为9%（黄迎春等，2017），而中国四大一线城市2016年工业和物流仓储用地比重在21.51%～32.11%，加权均值为28.78%，^[5]即使考虑到统计口径的差异，中国超大城市的工业用地规模也明显高于纽约和东京。

由于工业用地供应相对充足，在中国土地资源整体紧张的情况下还存在着工业用地的容积率整体偏低，土地利用效率较低的情况，造成了极大的资源浪费。这从另一侧面反映了中国工业用地供应过多的现状，而工业用地的配置同样是政府确定的，过多地供应工业用地造成中国工业用地价格偏低。

除了对于工业用地的补贴外，“土地财政”的另一个贡献就是对于中国基础设施建设的贡献，正是有了高效的基础设施配套，中国才成为当今的世界工厂，而这些基础设施建设资金很大一部分也来自“土地财政”。表7.3给出了自2001年以来中国城市市政公用设施建设维护管理财政性资金收入和其中土地转让收入的数据。

表7.3　中国城市基础设施维护管理财政性资金收入与土地转让收入

注：自2006年起仅统计财政性收入，该数据目前仅更新至2016年。
资料来源：《中国城市建设统计年鉴》。

从上表可以看出近年来我国城市基础设施维护管理财政性收入中的主要构成就是依靠国有土地使用权出让收入，2013年占比高达61.41%。除此之外，地方政府以土地为抵押，大量从市场上融资进行基础设施建设，这也形成了巨大的基础设施存量，为我国的经济增长提供了十分重要的物质基础。按照任泽平等（2017）的估计，我国2014年和2015年的土地融资规模余额达到3.46万亿元和3.68万亿元。

（二）“土地财政”对工业用地补贴和基础设施投资额度的测算

“土地财政”对于经济的贡献主要体现在对于工业用地的高额补贴和基础设施建设上。前者并没有直接形成资本，不会直接对经济增长产生贡献，因此本书也只尝试估计补贴的额度，而不会计算由此产生的经济贡献程度。而后者则产生了对基础设施的投资，形成了基础设施资本存量，进而对经济增长产生了贡献。本书将尝试估计工业用地补贴和基础设施投资额度，并计算后者产生的经济效应。

1.工业用地补贴额估算

对于工业用地补贴额测算的关键在于评估不同用途地价的合理水平。在我国，所有土地资源都掌握在政府手中，由政府垄断供地，由于政府有意识地控制居住用地规模和扩大工业用地投放，导致两者价格的失衡。为了衡量工业用地的合理价格，一个方法是假定工业用地、商业用地与居住用地的价格存在一个合理的比例关系，通过这个比例关系倒推出合理地价，再通过该地价水平计算出补贴额度。

由于工业用地和居住用地性质不同，两者的价格本就不应完全相同。如果参照日本东京的居住用地与工业用地价格比，大致在1.33左右。曹清峰和王家庭（2014）则认为我国大中城市合理的居住用地与工业用地价格比为2.33左右。本书以这两个数据估算近年来我国居住用地与工业用地的价格，结果如表7.4显示。

表7.4　我国合理地价估算

（续表）

注：2008年以前由于缺乏数据无法进行估算。
资料来源：国家统计局，同策研究院整理。

如果按照这样的价格和全国近年来实际转让的工业用地面积进行估算，全国近年来补贴给工业部门的资金额度如表7.5所示：

表7.5　全国工业用地补贴额度及占固定资产投资比重

资料来源：国家统计局、Wind数据库，同策研究院整理。

从表7.5可以看出，如果全国的工业地价按照上文设定的数值转让的话，全国的工业企业需要花费相当大的金额购置土地，全国大多数年份对于工业土地的补贴相当于第二产业固定资产投资比重的3%～8%，占全社会固定资产投资也在1%以上。

2.基础设施投资额度估算

由于数据所限，本书对于基础设施投资额度的估算范围为2008—2016年。“土地财政”对于基础设施建设的贡献，主要体现在两个部分。

第一部分是政府直接的土地使用权转让行为。根据2004年出台的《国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》（国发〔2004〕8号），土地出让金并非全部由地方政府支配，而且也并非全部用于基础设施建设，还包括征地拆迁补偿、土地开发支出、支农支出等方面，2011年之后还增加了教育方面的支出，因此直接用土地出让金衡量基础设施建设的投入是不适当的。本书利用全国政府性基金支出决算表里的土地转让支出项下的城市建设支出作为土地转让金用于基础设施建设的部分。具体的数据来源为：（1）2008—2009年的中国财政统计年鉴；（2）2010—2014年的全国政府性基金支出决算表；（3）2015年数据则来自财政部综合司的《2015年全国土地出让收支情况》；（4）2016年没有对应的分项数据，本书按2013—2015年城市建设支出占城市基础设施建设支出的比例估算对应的基础设施建设支出。

第二部分收入是政府利用土地储备为抵押进行贷款以及发行债券获得的资金，这部分收入由于没有相关统计更加难以获取。本书参照郑思齐等（2014）的研究方法，将城市基础设施投资资金来源中的国内贷款和债券作为该城市土地抵押融资量。数据来自《中国城市建设年鉴》。2008—2016年“土地财政”为中国贡献的基础设施建设投资资金总额如表7.6所示。

表7.6　全国“土地财政”对基础设施建设资金贡献估算

资料来源：《中国城市建设年鉴》，同策研究院整理。(www.xing528.com)

从表7.6可以看出“土地财政”对于我国城市基础设施建设的贡献是十分巨大的，2008年以来全国基础设施建设资金的45%以上是“土地财政”贡献的，“土地财政”对于城市基础设施建设的重要性可见一斑。但是近年来“土地财政”的贡献率总体呈下降趋势，对于城市基础设施建设的贡献率已经从2010年顶峰时的90%降到2016年的不到50%。

（三）“土地财政”对于经济增长贡献度的测算

由于“土地财政”的融资功能，固定资产投资迅速扩大，最终以基础设施的形态形成了存量固定资本，而这些资本被用来进行生产，正是由于这些存量资本才使中国的经济在近些年得到飞速发展。

为了测算这一贡献的大小，本书假定中国的生产函数是一次齐次的，在这一前提下就可以通过估计资本的产出弹性估算出相应的份额。^[6]那么如何正确地估计我国的基础设施资本存量就十分重要了，现有文献对于这些基础性工作已经做了充分研究，金戈（2012）就对我国1993—2012年各省的基础设施资本存量进行了估算，参照他的方法，本书将2008—2016年我国的基础设施存量进行估计。

表7.7　我国基础设施资本存量估计

注：基础设施资本存量以1993年价格为基期进行了调整，其他数据均为当期值。
资料来源：《中国固定资产统计年鉴》，同策研究院整理。

按照金戈（2016）的估计，我国的基础设施产出弹性大约在0.12～0.13，也就是说每年大致有1/8的产出是由于基础设施产生的。但是现存的基础设施存量当中多少是由“土地财政”形成的并不好估算，主要原因在于“土地财政”在20世纪90年代之前并非地方政府的主要融资方式，对于其统计并未开展；且当时统计制度并不完善，初始的“土地财政”投入量无法获得。但从上表可以发现，2008—2011年我国基础设施投资大约有15%都是“土地财政”贡献的，本书假定在2008年前几年，“土地财政”对于总的基础设施资本存量贡献也在此值附近，为此本书分别假定2007年我国的基础设施存量当中有10%、15%和20%是“土地财政”融资形成的，得到之后各年的资本存量当中由“土地财政”形成的比例见表7.8。

从表7.8可以发现，尽管初始份额差距较大，但是越到后面的年份，不同份额的差值就越小。例如到2016年，全国基础设施存量当中9%左右为“土地财政”所贡献，这是因为初始资本存量会由于折旧而在总存量中越来越小，越往后新形成的资本存量作用就会越大。结合我国基础设施产出弹性大约在0.12～0.13的数值，可以估计我国2016年经济产出中“土地财政”贡献比例大约为1.125%，^[7]当年全国的GDP为744 127亿元，“土地财政”贡献值为8 371.43亿元。表7.9给出了2014—2016年，“土地财政”对我国经济增长贡献的估算。从该表可以看出，“土地财政”对我国经济增长的贡献逐渐下降，无论从贡献率还是贡献额上看都是如此，这表明通过“土地财政”拉动基建来带动GDP增长的模式近年来带来的效益已经越来越小。

需要指出的是，上文的测算并没有囊括“土地财政”带来的全部收益。由于没有对“土地财政”产生的资金来源和用途有着明确、持续和透明的数据记录，“土地财政”对于经济增长其他方面的贡献无法得到准确估计。例如自2011年起，土地转让收入的10%要投入教育当中，^[8]教育在长期人力资本中形成的作用不言而喻，但这一支出只有2012年被披露；2010—2014年的土地出让金支出中，其他土地使用权出让金支出占扣除成本之后土地出让金比例高达16%～25%，是继城市建设后的第二大支出，但是具体用途从未被披露，这部分资金对于经济增长的贡献无法测算。除了数据没有披露无法估计之外，地方政府可以在土地转让过程中征收相应的税费，这部分收入如果能够被用来改善民生，同样可以有不少的产出。

表7.8　基础设施资本存量中“土地财政”贡献份额估计

注：价格以1993年为基期。
资料来源：《中国固定资产统计年鉴》，同策研究院整理。

表7.9　“土地财政”对我国经济增长的贡献

资料来源：国家统计局，同策研究院整理。

为了测算这部分产出，本书假定所有“土地财政”所得资金的投入产出比是一致的，即土地转让收入扣除拆迁和征地成本后，政府可支配的收入中每一块钱用于城市建设带来的GDP与用于其他方面支出所能带来的GDP是一样的，基于此本书将对这部分产出做进一步估计。表7.10给出了我国2013—2016年土地出让金支出情况（其中2016年各项支出为估算，估算方法参照上文提及的城市建设支出的估计方法）。

表7.10　我国土地出让金支出结构　（单位：亿元）

资料来源：财政部，同策研究院整理。

在表7.10的基础之上，基于前文给定的假定，本书估算了“土地财政”带来的GDP贡献量，详见表7.11。

表7.11　“土地财政”对GDP的贡献　（单位：亿元）

（续表）

从表7.11可以看出，考虑到其他支出项的“土地财政”对我国经济增长的贡献率也在逐渐下降，这表明通过“土地财政”带动GDP增长的模式近年来带来的效益已经越来越小。同时我国征地成本却越来越高，目前土地出让金当中80%左右都是成本，^[9]政府真正可以支配的比重不高，在付出巨大成本之后对于经济的推动作用却越来越小，“土地财政”边际收益递减效应已经越来越明显。