土地财政：改变中国的土地制度

“中国的‘土地财政’就是通过出售土地未来的增值（70年），为城市公共服务的一次性投资融资。中国城市政府出售土地的本质，就是间接销售未来的公共服务。通过这种方式，中国的城市主政者迅速筹集了发展基础设施所需要的资金，再通过建设基础设施来吸引资金进行投资，从而实现经济增长”（赵燕菁，2014）。它的主要作用有：

1.相较于改革开放前的土地无偿划拨制度，“土地财政”有效地重构了土地价值，促进了土地的市场化进程，改变了以往不合理的土地制度。在改革开放前，土地跟其他生产要素一样是按照计划调配的，这种生产方式的无效率性已经被历史证实。随着市场经济的发展，作为十分重要的生产要素，土地的市场化是不可避免的，通过“土地财政”，土地的价值被挖掘利用，土地开始根据极差地租决定用途，实现了价值的最大化。以往计划经济时代的土地错配、浪费和闲置的情况大为减少，“土地财政”对于整个中国的市场化进程都功不可没。

2.地方政府以较高的效率筹措了建设资金，有力地推进了经济建设。由于城市土地归国家所有，由地方政府支配，地方政府可以大规模进行土地出让活动，相较于其他方式极大地提高了筹资效率，有效支援了城市的基础设施建设。

3.为地方政府提供了重要的资金来源，保障了地方的财政支出。以2018年为例，当年地方政府一般预算收入为97 905亿元；基金性收入为71 372亿元，其中土地使用权出让收入65 096亿元；地方国有资本经营预算本级收入1 575亿元。^[1]在不考虑转移支付的情况下，土地使用权出让收入占总收入的比重达到38.10%。同时土地转让金也有力支持了地方政府的部分财政支出，例如自2011年起，地方政府要从土地转让净收益当中计提10%作为教育支出。^[2]土地出让金为我国地方财政提供了巨大帮助。(www.xing528.com)

4.“土地财政”为我国和平发展提供了保证。赵燕菁（2014）认为由于我国利用土地财政成功筹措到初始积累资本，就无须像西方发达国家一样通过对外侵略实现这一目标，从而使我国可以实现“和平崛起”。

5.“土地财政”促进了我国实体产业的发展，为我国经济长期增长提供了一定的物质基础。这一点可以从我国地方政府对于不同性质土地的态度看出：2018年年末，全国106个主要监测城市综合地价、商服地价、住宅地价、工业地价分别为4 335元/平方米、7 600元/平方米、7 080元/平方米和834元/平方米^[3]；工业用地价格与商服和住宅用地价格差距过于悬殊。对于目前核算手段下产生GDP较低的居住用地，地方政府通过招拍挂、限制供地等手段推高价格，以期获得更多的资金；但是对于工业用地等可以产生GDP的土地，地方政府则积极以低价供应甚至直接给予企业税收优惠，以期获得更高的GDP。很明显，长期以来对于工业用地的低价供应事实上就是一种补贴。

地方政府在低价供应工业用地的同时，将通过征地获得的收入进行基础设施建设。2016年中国城市基础设施建设资金的55%^[4]来自土地融资，通过高价出售居住用地来建设城市基础设施和对工业企业进行补贴是中国城市能够迈过城市化初始资本门槛的根本原因。