土地财政的形成原因及影响因素分析

“土地财政”是对中国城市建设中一种现象的称呼，按照赵燕菁（2014）的描述：“中国城市化模式的大突破，起始于20世纪80年代后期。当时，依靠农业部门为中国的工业化提供积累的模式已难以为继。深圳、厦门等经济特区被迫仿效香港，尝试通过出让城市土地使用权，为基础设施建设融资。从此开创了一条以土地为信用基础，积累城市化原始资本的独特道路。这就是后来广受诟病的‘土地财政’。”具体而言，土地财政的形成有如下原因。

（一）地方政府发展经济的强烈动机

自秦朝统一六国到中华人民共和国成立，中国就基本是一个中央集权的统一制国家，除了国家分裂和藩镇割据时期，中央政府对于地方政府有着绝对的权威。但由于治理能力的天然限制，中央政府无法做到直接对基层社会进行治理，只能通过设立层级式的地方政府并授予一定的权力来实施和贯彻自己的意志和政策。在授予地方政府一定权力的同时，中央政府同样保留了对于地方政府决策的最终决定权，并根据一定的标准决定地方官员的升迁与罢黜，这一政治体制基本沿用至今。

1978年中国改革开放之后，中国放弃了计划经济体制，逐步采用了市场经济体制，经济发展获得了巨大成功。中国经济持续几十年的高速增长引起经济学家巨大的兴趣，他们提出各种理论试图解释这一现象。除了生产率提高、生产要素投入的持续增加、人口红利等因素之外，很多人还从制度经济学方面提出了自己的看法，希望探索中国经济发展的制度原因，其中以周黎安（2007）的“晋升锦标赛”理论最为著名。周黎安从中国的政治体制出发，认为地方政府之间的互相竞争是中国经济长期增长的根本性制度原因。他指出中国的政治激励机制有着如下特点。

1.上级政府拥有绝对的人事决定权，同时中国的体制内官员尤其是高级官员几乎都会在体制内完成自己的职业生涯，不会跳出这一行业。

2.各级政府以可考核的GDP作为下级政府官员的绩效指标，这一指标不但可以量化，而且相对客观。

3.官员通过努力取得的成果基本上都可以被公正地量化到自己身上，其他人搭便车的行为基本可以杜绝。

4.官员可以通过调整自己的努力程度来获得相应的绩效结果，基本不存在投入多绩效低或投入少绩效高的情况。

5.同级官员之间不存在互相合谋的动力，因为成功获得的激励远远大于合谋的收益：在中国，晋升与不晋升存在巨大的利益差异，这不仅表现为行政权力和地位的巨大差异，而且晋升本身就提高了再次晋升的概率。

在这些条件满足的条件下，上级政府通过考核下级官员辖区的经济增长对其进行选拔或惩戒，下级政府官员会竭尽一切能力与资源发展辖地经济，从而获得更高的晋升概率。乔坤元（2013）通过对中国1978—2012年数据的研究显示，在控制其他因素后，辖区的经济增长率对于官员晋升有十分显著的正向影响。可以说这一理论得到了强有力的实证检验支持，成为目前中国经济增长最有力的制度经济学解释。

（二）资本积累是经济增长的客观要求

地方政府有发展地方经济的强烈动机，但这只能构成经济发展的充分条件，而非必要条件。从经济发展史来看，到了工业社会，任何经济体的起飞都需要一定的初始资本作为支撑；没有相应的大规模基础设施建设，几乎无法开始工业化进程，工业化和城市化的启动，都必须跨越原始资本的临界门槛。在农业社会，产出水平基本维持在基本生存水平之上，无力提供更多的资本用于发展，即所谓的“马尔萨斯陷阱”。到了近代社会，一旦原始资本（工业基础产业）积累完成，机器开始生产，就会带来持续税收。这些积累可以再抵押，再投资，自我循环，加速积累。

当代大多数发达国家在工业化之初都是通过对外掠夺实现了初始资本的积累。中国在计划经济时代则是通过“工业农业剪刀差”和苏联的援助初步实现了工业化的起步。但是到了改革开放之后，中国的初始工业化水平满足不了更大规模城镇化和工业化的初始资本积累要求。如何完成初始资本积累成为中国城镇化和进一步工业化必须面对的难题。

具体到地方政府官员而言，发展地方经济必须先完成基础设施建设，必须给予企业一定的优惠政策，这样才能吸引投资，从而打败同级竞争者，实现自己的晋升。但正如前文所言，改革开放刚开始时中国相应的基础设施积累十分薄弱，表7.1给出了部分国家自1978年以来人均电力消费量，从中可以看出相较于主要发达国家，中国的人均电力消费量十分低下。在这种形势下发展经济，基础设施建设是必须首先迈过去的门槛。

表7.1　中国与部分国家自1978年以来人均电力消费量　（单位：千瓦时）(www.xing528.com)

资料来源：1978—2010年数据来自世界银行，2015—2016年数据来自国际能源署（IEA）。

1978—2010年，中国的人均电力消费量增加了11倍之多，而同期的发达国家普遍只增加了0.5～1倍，如果说发达国家本身基础较高，增长乏力的话，同为发展中大国的印度同期也只增加了不到4倍。到2016年，中国的人均电力消费量达到3 755千瓦时，已经接近1978年日本的消费水平。基础设施的飞速发展成为中国经济增长的重要推动力，表7.1表明中国较为成功地完成了基础设施的建设与积累，迈过了这一关卡。

根据经典经济学理论，基础设施作为公共品，基本都需要政府进行投资建设。但是正如前文分析，在经济改革刚起步时中国缺乏初始资本积累进行相应的建设。但中国成功迈过了这一门槛，其根本原因在于中国的制度创新为经济发展的初始资本积累提供了一条路径，其中财税体制改革提供了直接的驱动力。

（三）财税体制改革成为“土地财政”盛行的直接原因

从中国的财税体制来看，1971年以后中国采用过两种财税机制。1971—1994年为“财政包干”制，其核心思想是中央核定收支总额，分不同情况由地方包干上缴收入或中央差额补贴，地方在划定的收支范围内自行组织收入，自主安排支出，自求收支平衡。这种体制由于跟承包责任制很像，故而被称为“财政包干”，基本上地方政府每年只要上缴中央政府规定的定额，剩下都是自己的。这极大地刺激了地方政府发展本地经济的积极性，但是这种体制的弊端也随之而来，中央政府的财政收入占比和财政占GDP总量的比重持续下降，出现严重的入不敷出；地方政府为了发展经济，地方保护主义盛行。

在这种情况下，中国自1994年开始实行新的财税体制，即著名的分税制改革，改革的核心内容就是将以前的包干制改为分成制，主要税源纳入国税，由中央政府统一掌握，而地方政府则通过地税掌握剩余税源。在这次改革后，中国税收占GDP比重下降现象和中央政府税收占总税收比重下降现象得以扭转，财政的宏观调控功能得以改进和加强。

图7.1　1985年以来中国地方财政与全国财政的比重关系

资料来源：国家统计局。

这次改革的一个重要后果就是将财政收入重新集中到中央，但是中央与地方的支出结构并没有明显变化，这直接导致“财权上移，事权下放”的后果。图7.1给出了自1985年以来中国地方财政与全国财政支出的关系。

从理论上看，将大部分财政收入由地方政府转移到中央政府的一个后果就是挫伤了地方政府发展经济的积极性，但是中国的经济增长并没有因此遭遇大的下挫，这从另一个侧面证明了“晋升锦标赛”理论的正确性，因为地方官员的竞争标的是辖区的GDP，而非财政收入，财政收入划分方式的变化并不影响这一竞争目标：地方官员只不过是在新的资源约束条件下继续老的竞争，竞争手段可能会因为新的资源禀赋发生变化，例如由以前的保护地方产业改为积极去中央部委争取在辖区投资新的项目，但是对于GDP的追求没有改变。

资源禀赋的改变也影响了地方政府的其他经济行为，例如对于地方政府而言，原本为经济建设投入的基础设施建设和吸引的投资本就不足，在分税制改革后即使加上中央政府返还的收入，可供支配的资源也有可能仍显不足，迅速筹措推进工业化和城镇化需要的初始资本的任务更加艰巨，在这一背景下分税制改革成为推进“土地财政”的重要催化剂。而在1994年的分税制改革当中，中央政府将许多重要税种收归自己所有之后，将当时并不起眼的城市国有土地有偿使用收入留给了地方政府，同时土地国有以及地方政府可以征用的规定为“土地财政”的实施提供了相应的法律基础与保障。“土地财政”为我国经济发展提供了巨大助力，其规模与作用测算将在下一节展现。

正是在这些条件的共同作用下，“土地财政”逐渐在中国发展起来，几乎成为中国绝大多数地方政府最为重要的经济发展手段，深刻地影响了中国的经济发展。