住宅市场与土地供给量的关系

一个城市的住宅用地供给在城市总体规划的框架下，服从于整个城市的定位、产业规划及长期发展目标。在此框架下，住宅市场的行情对政府的土地供给产生的影响主要通过房地产调控中供给端的调控措施体现。

首先，我国建筑用地供给总量受限。由于我国人口众多，粮食安全问题一直是政府优先考虑的重点问题。2006年“十一五”规划中提出全国耕地面积不能少于18亿亩的“红线”。2016年，国务院批准《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）调整方案》，对全国及各省、区、市的耕地保有量和建筑用地面积进行了明确规定，确保到2020年，全国耕地保有量为18.65亿亩以上，基本农田保护面积为15.46亿亩以上，建设用地总规模控制在4 071.93万公顷（61 079万亩）之内。18亿亩耕地红线意味着我国建设用地供给总量有限，土地供给存在刚性约束。

其次，城市对于人口的承载能力有限。城市的生态环境、交通、能源、供水、安全等服务的供给水平有其限制，人口规模过大会导致城市宜居程度下降，出现“大城市病”。因此既定的在城市基础设施水平条件下，需要适当地对人口规模进行限制，避免过多的人口带来一系列问题。此外，基于城市的定位和产业发展规划，城市规划中需要为工业及服务业提供充足的土地供给，为城市产业和经济的持续发展提供保障。

以上海为例，以上原则在《上海城市总体规划（2017—2035年）》中得以体现。对于耕地保有量，规划中需要确保落实至2020年282万亩至2035年180万亩的耕地保有量目标；至2035年，全市规划建设用地总规模控制在3 200平方千米以内。对于人口规模，规划中提出到2035年，要将常住人口控制在2 500万人左右。

表6.3　上海市规划用地平衡表

资料来源：《上海城总体规划（2017—2035年）》。

上海市规划用地平衡表显示，城镇及农村的居住用地在建设用地中的比例将从2015年的38.2%下降到2035年的32%以下，而绿化广场、道路交通设施用地的比例分别从7.2%和14%上升到15%和20%。这说明城市发展中对城市生态和基础设施建设的重视。工业仓储用地占比将从2015年的27.3%下降到2035年的10%～15%，这体现了城市未来发展的产业定位立足于金融、贸易、科技等以第三产业为主导的发展路径。在城市的整体规划布局下，上海市的城镇居住用地面积仅有170平方公里的增量，用以满足未来20年人口的居住需求。因此，城市土地用途的限定也对住宅用地的供给产生限制。(www.xing528.com)

在城市规划对住宅用地总量进行限制的条件下，住宅市场对土地市场的影响体现在供给端房地产调控措施的变化上。在房地产市场过热时，政府的土地政策呈现三种趋势。

首先，对土地用途进行严格控制。2006年《关于加强土地调控有关问题的通知》指出，禁止擅自将农用地转为建设用地；强化对土地管理行为的监督检查；严肃惩处土地违法违规行为。

其次，适当提高居住用地的供给。2005年《关于做好稳定住房价格工作的意见》提出对居住用地和住房价格上涨过快的地方，适当提高居住用地在土地供应中的比例；2013年《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》指出，要增加普通商品住房及用地供应；2017年《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》指出，对于去化周期为12～6个月的，要增加供地；6个月以下的，不仅要显著增加供地，还要加快供地节奏。

最后，改善住宅用地结构，提高住宅土地利用率。2006年《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》提出，套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重必须达到开发建设总面积的70%以上。2010年《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》指出，要重点明确中低价位、中小套型普通商品住房和限价商品住房、公共租赁住房、经济适用住房、廉租住房的建设规模，并分解到住房用地年底供应计划。2017年4月，住建部和国土部联合发文，鼓励开发商参与工业用地改造租赁用地，开展集体用地建设租赁用房试点。

通过以上对土地供给端调控政策的总结可以看到，政府对土地使用的监管较为严格，对于农业用地有较强的保护措施；在住宅用地的供给总量上，虽然政策提出在房价上涨压力过大时可以适当提高供地水平，但是由于各城市的城市规划对住宅用地的总量及供应计划都有较严格的规定，很难灵活调整。因此，政府更多地采用对住宅用地结构的集约化来调整住宅用地供应。