新型城镇化的路径选择

党的十七大报告明确指出要“走中国特色城镇化道路”。然而，随着工业化不断推进，中国城镇化进入快速发展阶段，许多地方的城镇化建设存在速度挺快、质量不高的问题。因此，新型城镇化是中国特色城镇化道路的必然选择。党的十八大报告明确提出，要坚持走中国特色的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。同时，党的十八大报告还指出，要加大统筹城乡发展力度，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。可见，新型城镇化突出的是“新”：即城乡统筹、城乡一体、产城互动、产城融合、节约集约、节能环保、生态宜居、和谐发展，是既强调城市群的主导作用，又重视大中小城市和小城镇协调发展、互促共进的城镇化。党的十八届三中全会为新型城镇化的推进指明了新的方向。会后公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从户籍制度改革、行政区划改革、城市建设管理、投融资机制等方面对新型城镇化的发展进行了全面的制度安排和决策部署。《决定》重点提出城镇化发展的三个核心问题，即人、地、钱问题。在人的问题上，过去侧重土地城镇化，今后将以人为核心推进城镇化；在地的问题上，要落实用途管制，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率；建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格；在钱的问题上，一是允许地方政府通过发债等方式拓宽城市建设融资渠道；二是允许社会资本进入；三是建立城市基础设施和住宅政策性金融机构；四是建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制；五是完善地方税体系[1]。

接着，中央城镇化工作会议于2013年12月12—13日在北京举行。此次会议是改革开放以来中央召开的第一次全国城镇化工作会议，并且与中央经济工作会议同等规格、交叉套开，对推进新型城镇化具有十分重要的意义。中央城镇化工作会议内容丰富，为下一步中国城镇化发展指明了方向。会议提出了推进城镇化的六项主要任务[2]：第一，推进农业转移人口市民化。主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。要发展各具特色的城市产业体系，强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序。第二，提高城镇建设用地利用效率。要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。第三，建立多元可持续的资金保障机制。要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。建立健全地方债券发行管理制度。推进政策性金融机构改革。鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。第四，优化城镇化布局和形态。全国主体功能区规划对城镇化总体布局做了安排，提出了“两横三纵”的城市化战略格局，要一张蓝图干到底。要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极。要科学地设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。第五，提高城镇建设水平。城市建设水平是城市生命力所在。城镇建设要实事求是地确定城市定位，科学规划和务实行动，避免走弯路；要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；要融入让群众生活更舒适的理念，体现在每一个细节中。要加强建筑质量管理制度建设。在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。第六，加强对城镇化的管理。要制定实施好国家新型城镇化规划，加强重大政策统筹协调，各地区要研究提出符合实际的推进城镇化发展意见。培养一批专家型的城市管理干部，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市。要建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性。

易鹏（2013）认为，本次会议有如下五个亮点[3]：第一个亮点，中央城镇化工作会议定义为顺势而为、因地制宜。这是因为城镇化有一个自然而然的过程，既不能“放卫星”，也不要“泼冷水”。要尊重历史规律，顺其自然，根据自身的情况，因地制宜地推进。第二个亮点，强调了以人为本、改革创新。新型城镇化是“以人为本”的城镇化，提倡公共服务均等化。要想实现以人为本，就要改革创新，如户籍、土地、财税等方面的创新。第三个亮点，强调了以市场作为主导，政府作为引导。这次中央城镇化工作会议延续了十八届三中全会上关于市场的决定性作用和政府的引导性作用，这是指导新型城镇化建设的原则。第四个亮点，城乡一体，产城互动。这次中央城镇化会议明确提出，在城市里面要望得了山、看得见水、记得住乡愁，也就意味着城市和乡村要水乳交融。另外，城镇化必须和工业化形成协调发展的格局，实现产城互动。第五个亮点，科学布局，持续发展。这次城镇化工作会议明确提出了以城市群作为中国城镇化的主体形态，实现大中小城市的合理布局。也强调了要科学发展，生态保护，注重质量、传承文明，使城镇化得以可持续地发展。我们认为，这是对中央城镇化工作会议做了一个恰当的评价，也指出了新型城镇化的重要内涵。中央城镇化工作会议既为城镇化“定好调子”，强调推进城镇化“步子要稳、方向要明、措施要实”，同时又对城镇化“指明路子”，指出推进新型城镇化的目标、任务和政策措施。中央城镇化工作会议有三点是值得我们深思和重视的：第一，稳步、有序、分类，因地制宜，量质并举。第二，生态、和谐、交融，要有青山，绿水、蓝天、白云。第三，人怎么移、地怎么征、钱怎么筹，这三个问题是新型城镇化的核心命题。

[1] 杨伟民．六大措施利好城镇化改革．中国财经报．2013年11月30日．(www.xing528.com)

[2] 刘然，夏晓伦．中央城镇化工作会议在北京举行，提出六大任务．人民网．2013年12月14日．

[3] 易鹏．易鹏谈中央城镇化工作会议5亮点、强调以人为本．人民网．2013年12月18日．