重庆直辖对川渝区域政策的影响

从成渝地区涉及的省级行政单元来看，国家设立重庆直辖市以前，成都—重庆沿线经济带是原四川省内的城市经济带。1997年3月24日，第八届全国人民代表大会第五次会议决定批准设立重庆直辖市，重庆直辖市管辖原重庆市、万县市、涪陵市和黔江地区所辖行政区域。原四川省的行政区划由此发生重大调整，形成了以原重庆市为中心的新兴重庆直辖市、以成都市为中心但辖区面积减小的新四川省两个省级行政区。重庆直辖以后，成都—重庆沿线经济带的相关城市分别成为新四川省的行政辖区和重庆直辖市，整个经济带从省内城市带变为跨省市的经济带，并且重庆、成都两座中心城市分别归属不同的省市。由省内到省际的基本属性变化，也为成都—重庆沿线经济带以及后来的成渝经济区、成渝城市群、成渝地区双城经济圈带来了一系列发展路径取向上的重要改变。

（一）区域发展基本属性变化

发展诉求更易获得国家层面的重视和支持。原四川省虽然也是全国重要的人口与经济大省，但毕竟整体发展水平与沿海相比有较大差距，因此省内层面的经济带发展在争取国家政策支持方面很大程度上还不如沿海地区的“谈判”能力强，在总体资源有限的情况下国家仍可能会更多优先支持沿海发达地区，在一些国家级战略平台布局方面，单个西部省份经常是争取不到的，即使能争取到也顶多布局一个。而跨省城市群的多个省份共同向国家争取支持，话语分量更重，更容易得到国家的重视和支持；并且类似成渝地区这种跨省“双核”区际关系，在争取设立国家级战略平台方面，往往因为国家需要平衡省际利益关系，会给两省市各布局一个^[2]，即从一省框架下的零或最多一个变成跨省市的两个。

发展动力更加多元化和市场化。由于过去长期实行计划经济的惯性，中国区域经济发展中仍然在很大程度上受到“行政区经济”思维模式的影响，一省范围内的城市群（都市圈）也就在很大程度上由一省政府的行政主导来推动发展。而跨省“双核”城市群发展，首先就有多个省级地方政府力量来推动，虽然每个省市都只在本省市辖区内的部分城市身上用力，但从整个城市群的发展来看，发展动力仍是比单个省份主导下更加多元化的，总的推动力度也应该是更强的。此外，所谓“行政区经济”也就是主要在行政区范围内发挥直接干预作用，跨省城市群并不处于单个省级行政区内，整体的发展也就不再是单个省级地方政府的力量所能完全把控的，而国家层面除宏观规划指导与调控外不可能重心下移直接管理所有的地方事务，那么跨省城市群发展就必然会留给市场力量更多发挥作用的空间。因此，跨省城市群的发展会由多个省级地方政府与市场共同推动，单个省级地方政府的作用受到一定抑制（行政组织成本过高），市场在资源配置中的作用得到增强（市场交易成本小于跨省行政组织成本），地方政府与市场之间可能形成“互补与互嵌”^[3]并存的关系。

跨省城市群的竞争—合作关系更加复杂。由于有地方政府行政力量的参与，城市群内部的竞争在一定程度上包含了政府间资源配置能力的竞争。一省内部的城市群只是两个城市之间的竞争，地市级乃至副省级市政府的资源配置能力与省级地方政府相比仍是有限的，且有同一个省级政府的总体把控，省内城市间的竞争激烈程度会受到一定抑制。跨省城市群升级为不同省级政府之间的竞争，并且合作与竞争紧密交织在一起，相互关系也变得更加复杂。一是虽然国家一直倡导打破行政区界限的区域合作，但国家层面对地方发展的指导和调控相对宏观和间接，不能完全抑制地方竞争，而对地方发展绩效的考核比较直接且可能与官员晋升相关，激发了地方的竞争意识。二是省级政府作为地方层面级别最高的政府，所具备的资源配置能力远非地市级乃至副省级市政府可以相比，竞争中可以调用的资源可能会比城市间竞争发生“量级”上的变化。三是每个省份内可能不是只有一个城市处在跨省城市群中，那么相互竞争也就从单个城市间的竞争变为不同省份内多个城市抱团的群体竞争。跨省城市群相比一省内部城市群的竞争更激烈，而合作形成的利益增量也同样会是更大的，由此带来了更加复杂的竞争—合作关系，这也是影响跨省城市群发展的重要因素。

（二）城市体系布局取向变化

原四川省成都—重庆沿线经济带发展思路的形成。从改革开放到20世纪80年代中期，原四川省的区域发展主要是重点发展成都、重庆的“两点式”政策思路，并且也曾提出过“依靠盆地，开发两翼^[4]”，这一时期以两大中心城市重点带动四川盆地区域的思路已经显现出成渝地区一体化发展思想的萌芽。20世纪80年代中后期到90年代中期，在地方工业、县域经济快速崛起的背景下，原四川省的区域发展出现了分散化的趋势，于是提出“一线两翼^[5]”区域发展思路，但“江油—成都—峨眉山”一线空间距离长、沿线城镇空间相互作用力较弱，经济活动难以在沿线形成空间集聚，而攀西、川南两翼空间面广，开发中缺少明确载体支撑而较为宽泛和无序（戴宾，2009）。但我们也认为，这一时期原四川省的区域发展重点撇开了省内两大中心之一的重庆，在某种程度也反映出1983年重庆实施计划单列后可能在原四川省内受到一定的排挤。也许是由于1989年后成都也开始计划单列（1993年不再实行计划单列但保留副省级规格）逐渐缓解了重庆单独计划单列受到省内排挤的压力，加上“一线两翼”区域发展总体收效不好，1995年原四川省在反思前一阶段区域政策基础上提出“依托两市、发展两线、开发两翼、带动全省^[6]”的区域发展思路，这实际上全面继承了“一线两翼”思路，但在此基础上重新恢复了在早期已经确立的重庆作为两大中心之一的地位，并把“成都—重庆”沿线增加为另一条线^[7]，由此正式开启了成都—重庆沿线经济带的发展序幕，成为后来成渝经济区、成渝城市群、成渝地区双城经济圈的基础。

重庆直辖后四川省对成渝地区发展政策思路的逐步调整。在重庆直辖的当年，四川省对区域发展战略进行调整，提出“依托一点，构建一圈，开发两片，扶持三区^[8]”的区域发展新思路，并在对1996年通过的《四川省国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》进行修订时予以明确。这是对重庆直辖带来新四川省辖区变化的适应性调整，两片仍延续了上一阶段两翼的区域，三区是对上一阶段“带动全省”的一个细化，而一点、一圈的提法强化了成都的单中心地位，并且初步显现出城市经济圈或城市群的发展思路。此后，2006年在四川省“十一五”规划中又提出“五区三群^[9]”的区域发展思路，明确提出了城市群的发展思路，并且成都平原、川南、川东北这三个城市群都成为目前成渝城市群的重要组成部分。“十二五”期间，四川省继续按照五大经济区推进全省区域发展布局，但恢复了对成渝经济区合作发展的重视并提出推进“一极一轴一区块^[10]”建设，在强调成都都市圈核心地位的同时，在重庆直辖后首次在正式规划中重新提出成渝对接以及省内环渝腹地建设川渝合作示范区的思路。“十三五”规划中，在沿袭五大经济区的基础上提出“一轴三带、四群一区^[11]”城镇空间布局，充分对接成渝城市群的总体发展格局。2018年进一步提出“一干多支”区域发展思路^[12]，以成都为主干，环成都经济圈以及川南、川东、攀西、川西北等经济区协同发展。2020年以来，在“一干多支”基础上更加突出了川渝毗邻区域的合作。总体来看，在重庆直辖以来的20多年里，四川省对于成渝地区的发展政策，经历了一个先割裂回避、后恢复对接重视的演变历程，但对成都及以成都为中心的都市圈在省内“独大”的地位是持续不断巩固提升的，而成渝沿线的中间地带一度受到“冷落”，直到“十二五”以后才重新得到更多重视。由于省级区域发展政策取向直接影响到不同地市的资源配置多寡，因此成渝“中间塌陷”，可能在相当程度上也与四川省的相关区域政策有直接关系。

重庆直辖后对成渝城市群发展政策思路逐步优化。重庆市在直辖初的“九五”期间重点按成渝高速公路、长江沿江地区“两线”进行发展布局，并在原三市一地基础上按照直辖市的体制进行必要的行政区划调整，到2000年基本形成市直管全部四十个区县的行政管理体制^[13]。“十五”计划中提出三大经济区的区域发展思路，将主城九区作为都市发达经济圈、主城以西和以南十二个近郊区县作为渝西经济走廊、其余十九个区县作为三峡库区生态经济区。其中，强化了都市发达经济圈在全市“加速发展，领先一步”的地位，这与四川省同期强化成都的核心地位是类似的；而与四川省“冷落”成渝中间地带不同，渝西经济走廊被重庆市定位为“成渝经济走廊的重要组成部分”，并赋予了“逐步形成成渝两大城市之间的中小城市连绵区”的任务。“十一五”规划中进一步提出“按三大经济区构建区域经济体系，按四大工作板块实行分类指导”，继续构建主城特大城市格局，渝西经济走廊强化与川黔合作，并将三峡库区生态经济区按照渝东北、渝东南两大板块进行分类指导。2006年开始酝酿并在2007年第三次党代会上正式确立“一圈两翼^[14]”区域发展战略，对三大经济区、四大工作板块的布局进行了优化，进一步强化了以重庆主城为中心、一小时车程为半径的都市圈的地位，同时也为渝东北和渝东南两翼的协调发展奠定了基础，其中“一圈”全部区县、渝东北的大部分区域和渝东南的黔江区都是目前成渝城市群的重要组成部分。2019～2020年确立了市域内“一区两群”的区域发展思路^[15]，以主城中心九区和渝西十二区共建主城都市区，带动渝东北三峡库区城镇群、渝东南武陵山区城镇群协同发展，空间经济格局上与“一圈两翼”基本对应，但赋予了新时代区域协调发展的新内涵。总的来说，在重庆直辖以来的20多年里，市内客观上以主城中心九区和渝西片区作为全市的经济中心区域，带动渝东北和渝东南两个片区协同发展，而重庆市对于川渝共建跨省城市群的重视始终没有改变，一直大力推动相关区域合作，不同时期确定的成渝高速公路沿线区域、渝西经济走廊、一小时经济圈、主城都市区等重点经济板块都被赋予了加强川渝对接的发展任务。(www.xing528.com)

（三）产业竞争—合作取向变化

地方政府的政策取向是影响产业发展的重要因素，由于重庆直辖这一重大的行政区划调整，使成渝地区主要城市产业发展政策导向也随之改变。重庆直辖前在原四川省的统一规划下，基于行政指令的城际产业分工协作是成渝地区产业发展的基本方向；而重庆直辖后，成渝地区的川渝两省市不同城市之间在产业发展中既有合作，也有同质竞争，两类政策导向并存，其中在重庆直辖初期产业合作受到行政阻隔影响，但原有产业发展格局不可能很快改变因此竞争并不非常激烈，此后一个时期逐渐形成更加同质化的产业竞争局面，近年来在国家战略推动下合作意愿增强，竞争与合作共同推动成渝地区产业格局的不断演变。

产业关联协作方面。重庆直辖前，在原四川省的总体规划中促进成都、重庆以及其他各主要城市之间产业分工协作的政策引导性较强，主要导向是成渝两市利用各自优势促进产业高级化，同时将一些初加工产业向省内其他城市转移的整体分工协作思路。重庆直辖后，川渝两省市的竞争关系逐步显现，但两省市政府仍从区域合作发展的角度出发在一定程度上推动产业合作，在《成渝经济区区域规划》和《成渝城市群发展规划》出台，尤其是中央作出战略部署推动成渝地区双城经济圈建设之后，产业协作力度有所加大，合作措施也更为具体，部分重点产业领域和部分川渝接界的重点区域成为成渝地区内产业合作的主要载体区域。

产业发展竞争方面。在城市层面，各主要城市出于促进当地发展的目的，都会制定有利于本地发展的产业政策，也导致了城际产业同质竞争现象。在省市级层面，重庆直辖后四川省的产业发展政策进行了较大幅度调整，由上述的分工协作规划变为重点依托成都平原与川南等城市在电子信息、机械工业、食品工业、建材、医药等产业与重庆形成同质竞争的产业发展关系。在很大程度上，川渝两省市相关产业规划都重点考虑了各自行政区内的产业链条延伸及产业集群发展，由此成渝城市群内各主要城市、特别是重庆与成都之间的产业竞争政策导向甚至一度超过产业合作政策力度。

表6-4　重庆直辖前后的成渝地区产业竞合关系

续表