探析国家级战略平台的属性特征

国家级战略平台，是指通常由中共中央、国务院直接决定设立或者批准设立（依国家部委、地方政府等申请予以批准），赋予较高行政级别、特定先行先试权限等高层级政策资源，承担国家发展中特定重大战略任务的载体区域，具有服务国家战略意图和目标的基本功能属性，在国家战略全局中具有重要地位（尹虹潘，2018）。国家级战略平台的设立体现国家意志，在保证市场积极发挥资源配置作用（不同时期市场发挥的作用存在差异）的前提下，更好发挥政府作用对市场进行宏观引导、调控和规制，解决单纯依靠市场解决不了或解决不好的发展问题。其中，国家级战略平台的不同功能类别和具体类型设置，主要着眼于解决不同发展领域的“条条”问题；而国家级战略平台的区域布局，则是借助政策资源的有效空间配置来引导解决不同区域的“块块”问题。特别是一些重大发展战略问题、发展方式转变问题、深层次体制机制问题等，单靠资金、土地等要素投入难以解决，而通过国家级战略平台的特殊政策安排可以更好破解。因此对国家区域发展战略与政策的研究，应该更加重视国家级战略平台的作用，并且高度关注国家级战略平台的区域布局。

（一）国家级战略平台的功能类别设置

改革开放以来设立的国家级战略平台类别从相对单一到逐渐多样化，到目前已有五个大的功能类别，每个功能类别又包括若干具体类型的战略平台分别承担差异化的战略任务。一是以改革、开放、创新、绿色发展等共同助推国家发展的综合型战略平台（以下简称“综合平台”）。综合平台重在发挥多领域的协同交互作用，随着对中国特色社会主义建设规律、特别是对中国特色社会主义市场经济发展规律认识的不断深化，不同时期“综合”的内涵和外延在不断丰富和完善，但始终都代表着当时最先进的发展理念。代表性的综合平台如国家级新区等。二是主要以对外开放促进国家发展的战略平台（以下简称“开放平台”）。开放平台建设着眼于用好国内和国际“两个市场”“两种资源”，开展对外产品与服务贸易、促进引资和对外投资、推动国际产能合作与技术合作等，坚持内外联动，在全球范围内更好配置各种资源服务于国家整体发展。代表性的开放平台在改革开放初期有经济特区、各类开放城市，近年来有自由贸易试验区、自由贸易港等。三是主要以推动改革来增强国家发展内生动力的战略平台（以下简称“改革平台”）。改革是解放和发展社会主义生产力、推动生产关系同生产力相适应的内在要求，改革平台就是聚焦改革、通过与时俱进的制度创新来不断破除制约生产力发展体制机制障碍的先行先试平台。代表性的改革平台如计划单列市/副省级市、国家综合配套改革试验区等。四是主要以培育创新动力来引领国家实现更高质量发展的战略平台（以下简称“创新平台”）。科学技术是第一生产力，创新是引领发展的第一动力，创新平台重在营造有利于创新的软硬环境和条件，紧紧抓住和用好新一轮科技革命、产业变革的机遇，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提升国家发展的国际竞争力。代表性的创新平台如国家自主创新示范区等。五是主要以绿色发展理念促进国家可持续发展的战略平台（以下简称“绿色平台”）。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，绿色平台就是要在处理好经济发展同生态环境保护的关系方面做出示范，引领全国推动绿色发展、循环发展、低碳发展。代表性的绿色平台如国家生态文明试验区等。

（二）国家级战略平台对区域发展的重要影响

“大国经济”条件下，国家会根据全局发展需要，将功能各异的战略平台布局在具有不同优势和特点的区域，以便每类战略平台都能借助所在区域的优势更加充分地发挥作用，这客观上会使不同区域在国家发展全局中承担的战略任务存在差别，进而带来区域地位和发展机会的差别。因此，国家级战略平台的区域布局必然会对区域发展产生重要影响，通常国家级战略平台密集布局的区域在全国区域发展战略中也会有相对更重要的地位，而某种具体类型的战略平台布局在某区域，也在很大程度上代表了国家对该区域发展的方向指引和战略定位。设立国家级战略平台的区域可能会得到更多发展“红利”。为了实现国家整体战略意图和目标，国家往往以战略平台为载体、透过战略平台给予高层级的特殊政策支持，使其具有显著的经济集聚效应和区域示范引领效应。

1.增强直接配置资源能力

市场在资源配置中起决定性作用，但决定性作用不等于全部作用，总有一些资源是由政府配置的，甚至很多特别稀缺的战略性资源并不能通过市场得到较好配置而更适合由政府来配置，国家级战略平台赋予的较高行政级别将增强所在区域政府的资源配置能力。此外，出于更好实现国家战略意图和目标的需要，国家也可能为设立国家级战略平台的区域提供部分财政资金、建设用地指标等要素配置的额外倾斜支持。(www.xing528.com)

2.扩大生产可能性边界

国家级战略平台通常会基于特定战略意图和目标而带来某些先行先试权限，其他区域不能做而设立平台的区域可以做（至少可以先做），形成寡占性制度红利，吸引更多优质要素资源的集聚，从而扩大生产可能性边界。此外，放宽部分制度约束条件也可以使发展领域得到有效拓展、既有的发展动力得到更充分释放、形成新的发展动力和增长点等，或是降低制度成本使运行效率提高、发展质量提升而带来更大发展效益等。

3.释放信号引导市场预期

市场与政府两种资源配置方式之间并不是非此即彼的，中国特色社会主义市场经济体制下两种方式之间有较好的配合。微观经济主体通常能非常敏锐地意识到，设立国家级战略平台的区域都是承担某些国家重大战略任务的重点区域，某个区域设立的国家级战略平台数量越多、类型越重要，则该区域的发展前景就更会被微观经济主体看好，于是市场资源也愿意在此集聚，这将使微观经济主体的预期变成现实。

4.锁定区域竞争有利路径

国家级战略平台承担重大战略任务的属性决定了其稀缺性，一般每类战略平台既不会对所有省份全覆盖，也不会在单个省份内布局太多数量，一旦战略平台布局在某区域就可能使前述各种发展“红利”逐渐累积形成区域竞争的寡占性优势，而将未设立战略平台的区域置于不利地位。即使战略平台先行先试的成果最终将向更多区域推广，但至少在此之前有阶段性的寡占性优势，只要设立战略平台与后续推广之间的“时间差”够大，就可能让未设立战略平台的区域形成后发劣势持续累积循环的路径锁定，长期难以实现赶超，各个地方向中央争取设立国家级战略平台的激烈竞争足以证明这一点。