国企参与保障性住房建设的义理性问题

概念是构成理论内核的基本粒子，也是理论发展前提和重要方法论。因而文前所构建的与国企参与保障性住房开发建设相关的核心概念框架，为系统深入阐明国企为何要积极参与保障性住房发展的义理性根据，提供了扎实有效的理论基础。虽然文前已述及国内保障性住房具有重大民生、重大发展工程的“双重大”意义，赋予保障性住房需持续健康发展的义理性，但要阐明为何应由国企来积极开发建设保障性住房的义理性，还需从学理层面做专门深入的剖析。国内国企参与保障性住房开发建设的义理性主要体现在：

（一）公共性决定国企需发展保障性住房且不违背国企改革方向

正如前面界定的，保障性住房类别主要包括公租房和经适房，两者分属公共产品和准公共产品，总体上保本微利，一般性的私企不愿涉足，市场机制对其的配置调节失灵，因而需公共性企业承担。政府拥有的国企正是具有公共性的特殊经济组织，保障性住房总体上又是居住民生领域的一种准公共产品，自然需国企首先积极投身到该领域的开发建设中，并比非国企承担更多责任，这是一般意义上国企参与保障性住房发展的基本逻辑。国内，以房地产业为主导的社会主义国企，更应担负起积极开发建设保障性住房的使命，以满足困难群众基本的居住需求。当然有部分非国企，社会责任感强，资质信誉好，愿意挺进保障性住房领域破解房困，应欢迎鼓励，并给予同国企一样的准入待遇和经营运行政策，以进一步形成“各方面共同参与保障性住房建设与运营管理”^[17]的局面。

对国企开发建设保障性住房违背国企改革方向的顾虑则是多余的。的确，市场经济体制下推动国企完善现代企业制度，是继续深化国企改革的方向，然而这并不意味着国企参与保障房开发建设违背改革大方向。一个有力的证据是，近期关于国企深化改革的要求中就明确指出，除规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业效率外，承担社会责任也是国企建立现代企业制度、深化改革的重点内容之一，特别是国有资本要加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献。而破解中低收入群体居住困难的保障房，正属于国企所要承担的社会责任范畴^[18]。

可见，公共性决定国企需积极开发建设保障性住房，甚至要比一般的非国企承担更多社会责任，且不违背国企改革大方向。

（二）是国企履行社会责任促进社会和谐稳定之需

国内保障性住房需求群体数量庞大，破解该类群体的房困问题事关社会和谐稳定。“一次房改”后，由于商品房过度膨胀而保障房不足，且商品房价格长期居高不下，形成巨量商品房空置与庞大中低收入群体望房兴叹的多难困境。有关研究表明，居民基本居住条件长期不能满足，既成为影响身体健康的要因，也是滋生犯罪、社会不安定甚至骚乱的要因。因而中央高层愈加重视住房保障和住有所居问题，并体认到：住房是群众安身立命之所；住房问题关系千家万户切身利益，关系人民安居乐业，关系经济社会发展全局，关系社会和谐稳定^[19]。国外政要，如美国总统胡佛于1930年在全美住房会议报告中也曾阐述，“没有什么东西比住宅更能为人们谋求幸福和社会安定做出贡献”。的确，一个大批居民住房条件不足的社会，很难说是稳定的社会。人口基数庞大的国情，以及相应的庞大数量的中低收入群体房困的国情启示政策当局，亟须促进保障房持续健康发展，促进全体居民住有所居，在安居乐业中夯实社会和谐稳定之基，进而为经济发展创造稳定有序的良好环境。

对政府而言，保障性安居工程建设则是政府基本职责。而文前对国企功能的阐述表明，国企是政府促进公平、维护社会和谐稳定的重要依靠力量。居住民生领域，其功能就体现为在政府领导下积极担负保障性安居工程建设的“硬任务”，共同将保障居住民生、促进社会和谐稳定的“硬承诺”逐步化为现实。

（三）是加快实现全面建成小康社会的战略需要之一

国内国企积极投身保障房领域，也是加快实现全面建成小康社会的战略需要之一。从满足居民基本生存与发展条件来看，可以认为，“小康不小康，关键看住房。”改革开放以来，随着中国经济快速发展，城乡居民衣食问题早已基本解决，然而大中城市中低收入群体居住现况不容乐观，离小康型居住标准差距更大，毫无疑问，中低收入群体住房困难问题，已成为实现全面建成小康社会的最大障碍之一。从前面所提到的近期中央高层领导对住房保障问题的重要表述中，更可清楚地看出，保障性住房已成为当前和未来一段时期破解民生问题至为关键的基础环节，是进一步实现“人民对美好生活的向往”的生活梦的重要前提。作为政府拥有的公共性特殊经济组织和公共代理人，国内国企更需要在保障性住房发展的“硬任务”中，全心全意依靠工人阶级，有更果断的担当和更大作为。可见，国企投身保障性住房开发建设是加快实现全面建成小康社会的战略诉求之一。

（四）城镇化战略实施所赋予的紧迫性

“三个一亿人”城镇化实施方案，即促进约一亿农业转移人口落户城镇，改造约一亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约一亿人在中西部地区就近城镇化，事关新型城镇化和整个现代化发展大局。然而，正如所见，自新型城镇化战略启动后，受制于保障性住房发展不足，城镇特别是大中城市体系房困问题严峻，这既抬高农村富余人口入城门槛，从而在相当程度上延续愈亿的候鸟型农民工的半城镇化，也引发一些城镇居民“非转农式”的逆城镇化，或借助“小产权房”非正式地解决居住问题，抑或委身于城中村和棚户区，进而共同演绎不和谐城镇化，使城乡统筹呈现新的扭曲格局。要改变这种以保障性住房为重要内容的社会保障体系发展滞后局面，从而为新型城镇化进程中“三个一亿人”在城镇住有所居、安居乐业和安家落户，持续提供基础支撑和基本动力，亟须国企积极发展保障性住房。

（五）国企壮大而具备发展保障性住房的基础条件

中央高层坚定不移地推动新型城镇化，促进未来经济社会可持续发展的战略意愿是明显的。在国内城镇化加速直至实现城镇化的较长时期，持续不断的人口转移无疑将对保障性住房形成持续增加的需求，而地方政府在财权事权对称化改革未取得大的进展前，其建设保障性住房面临的资金瓶颈问题将在一定程度上更加凸显。经过“抓大放小”和建立现代企业制度等改革的洗礼，国企特别是央企已经积累的资金、技术和人力资源优势，以及品牌、资质、管理能力、工程质量、建造成本等方面的明显优势，具备驰援保障性住房发展的有利条件。一些行政主管和国企管理层担心国企参与保障性住房开发建设后会长期背上难摆脱重负的忧虑，似乎可以舒缓。

（六）国外国企也以不同方式发展保障性住房

无疑还需指出，认为国外特别是西方发达国家国企并未积极参与本国保障性住房发展，因而将倡导国内国企进军保障性住房视为奇谈怪论的观点，是相当偏误的认识。理由是：

其一，历史地看，发达国家在发展阶段几乎都经历过房困，针对这种房困，其都以不同方式，在住房的建造、融投资等领域组建国有性经营组织，加强对中低收入群体住房问题的解决。如英国政府着力扶持住房金融互助会，提高住房困难群体的住房租售能力，特别是建立强有力的非营利住房协会，负责可支付租房的建设与管理^[20]，共同促进全社会成员住有所居，即人人享有适当的住房；德国的住房储蓄银行，则在联邦政府支持下化解了中低收入群体的住房消费资金短缺的问题。

美国公共企业（public enterprise）有久远的历史，并且在经济社会发展各相关领域遭遇市场机制难破解的危机时，美国都会及时果断地构建相关组织体系^[21]。20世纪20年代后，随着美国城市化快速发展，城市住房体系不堪汹涌的人口迁入潮，催生了中低收入群体无力支付基本居住空间的突出问题，于是威斯康星州建立美国第一个公共住房公司，作为政府资助房困群体而实现其美国居住梦的引擎和保障力量^[22]；二战后，美国年度预算超百亿美元的房困破解的政府性巨额补贴政策，是其他一些发达国难以比拟的^[23]；进入70年代后，公共住房金融组织即美国政府抵押协会诞生，其主要为政府补贴的住房项目（即特别项目）提供财政资金支持，为购买“联邦住房管理机构担保的低收入群体住房”，提供充裕的抵押贷款。日本，隶属于中央政府的住宅整备公团负责建设“公团住宅”，主要负责资助解决中心城市中等偏下收入家庭的住房问题，隶属于地方政府的住宅供应公社主要负责建设本地区低收入者的公营住宅，这两类住宅都使用一部分国家财政拨款。^[24](www.xing528.com)

就新加坡的情况来看，1960年新加坡成立住房与发展局（HDB），这个半官方机构实际上也是新加坡最大的住房国企，专门负责公共住房（组屋）的建设管理；1955年新加坡成立中央公积金局，作为兼具管理和经营功能的垄断性政府金融机构，通过强制性住房储蓄，保证本国居民的组屋发展资金源源不断地循环；此外，1974年新加坡还成立国营房屋与城市开发公司（HUDC），专门应对中产阶层家庭住房建设与供给^[25]。正如相关研究指出，“从发达国家经验看，在住房短缺阶段，组建一个由政府控制的公营机构，直接负责保障性住房建设，是一个比较普遍且易行的做法^[26]。”

如此看来，发达国家以不同方式组建国有性经营组织或相类似的专有性国企，积极投身保障性住房发展以破解本国中低收入群体的房困，而非国内部分观点认为，是处在不作为的状态。

其二，即使国外国企未规模化地积极发展保障性住房，也不代表国内国企就应简单地效仿国外模式亦步亦趋。国有企业属全民所有，在中国特色社会主义事业发展进程中，“提供公共服务”是国有资本投资运营的重点之一，“划转部分国有资本充实社会保障资金”，更多用于保障和改善民生^[27]，积极承担与其能力相匹配的中低收入群体住有所居、安居乐业的社会责任，都是国内国企更好履行公共使命和实现自身繁荣发展的应有之义，也是解决居住困难这个中低收入群体最直接最关切最现实的民生问题，从而彰显社会主义制度的优越性。在当前和未来中国城镇化加速直至实现的较长时期，国内逾亿的中低收入群体房困亟须破解的特殊现况启示我们：忽视中西国情和制度差别，简单地用西方发达国家国企是否参与保障房发展，以及参与保障房发展的程度来推断国内国企在该领域的发展模式，显然也属于“西教条”的政策观，具有较大危害性。

（七）在破除国企发展保障房是“企业办社会”的偏误认识中深化对义理性的把握

从上述六方面的阐述，已大致推断出国企参与保障房发展的义理性，包括不违背国企建立现代企业制度的改革方向。然而认为国企参与保障房发展还是一种重蹈“企业办社会”的旧路的观念，还较普遍地存在，之所以如此，一个要因也在于对“企业办社会”的含义界定偏差，进而导致社会公众乃至部分专业人士认识偏误。由于该认识偏误迷惑性大，鉴于此，同样需重新界说“企业办社会”的含义，然后在纠正相关偏误认识中，深化对国企参与保障房发展的义理性的准确把握。

1.“企业办社会”及“企业分离社会职能”改革的含义

毋庸置疑，一段时期以来对“企业办社会”以及相关的“分离企业办社会职能”的误读误解，成为国企应积极持续地参与保障房发展的义理性行动的至为经典的观念障碍。

基于此，首需把握“企业办社会”的准确含义。应该说，“企业办社会”是源于计划经济体制下，国企甚至集体企业包揽了职工所有的生活事项，包括中小学校、幼儿园、医院、公检法机构、浴室理发室、食堂、住房等，并且在提供这些社会服务时，不讲究效率，从而使企业背上不应有的包袱，发展举步维艰。

于是需推进“企业分离社会职能改革”。其要义体现在如下几方面：首先，企业要坚决退出那些本该由政府管理的特定公共服务，如公检法；也要有针对性地退出应该实行社会化整体运管的部分内容，如中小学校；还要基本退出具有竞争性特征的一般商品领域，以及不简单地包揽本企业职工的住房建运管理。否则，于政府、企业乃至狭义的社会组织而言，都属于职能错位紊乱。这种“企业分离社会职能改革”的积极意义在于：既是切实减轻企业办社会的负担、轻装上阵发展现代企业，促进竞争力提高之需，也是完善政府职能，从而实现政企分开、完善社会主义市场经济体制之需^[28]。

不过应清楚地看到，分离企业办社会职能绝不意味着企业特别是国企，不再承担所有民生责任，或全部撤出社会保障事务领域，因为现代企业理论的逻辑是，即使是民企在市场经济体制下也要承担必要的社会责任，参与适当的社会保障事务，国企对社会责任担当的必要性与合规性就更加凸显。同时也应看到，分离“企业办社会”的职能，也不意味着所有企业不能根据自身经营管理实况兴办一些契合企业自身特点、方便企业职工生产生活，从而有效降低企业经营成本的福利事业。

上述才是对“企业办社会”及相关的“企业分离社会职能改革”含义的完整理解。

2.国企参与保障性住房发展不是重蹈“企业办社会”的旧路

在界说“企业办社会”及相关的“企业分离社会职能改革”含义后，就容易厘清国企参与保障房开发建设并非属于“企业办社会”，并非违背“企业分离社会职能改革”的要旨。

从文前对国内国企参与保障性住房开发建设的含义界说可发现，当前和未来较长一段时期，国企参与保障性住房开发建设主要指：以房地产业为主导的国企社会化、专业化地集中建设开发保障性住房，向全社会中低收入群体整体供给，从而缓解其居住困难。这就清楚地表明，市场经济体制下国企参与保障性住房发展，不是计划经济体制下几乎所有企业自建自管福利房的那种“企业办社会”式的住房建运模式，从而也就不与“企业分离社会职能改革”的精神相违背。当然从广义上来讲，也正如前所述，国企参与保障性住房也在一定程度上意味着，军工类国企、部分居于特殊地理区位的国企等，可从本企业生产活动特质和实况出发，面向本企业职工合作建运保障性住房。虽然这不是本文要探讨的国企参与保障性住房发展的主导含义，然而从企业办社会以及企业分离社会职能改革的准确含义出发，显而易见，部分国企的这种行为也不违背国企分离社会职能改革的主旨，非但不会使这些国企背重负，反而是方便职工生产生活，降低国企经营成本、培固国企人力资本，从而提高国企竞争力的有效措施。实际上也正如我们所见，当前国内也有不少民企为方便本企业职工生产生活，建设诸如夫妻房、蓝领公寓、大学生公寓和过渡房，即出现所谓的“企业办社会的回潮”。国外，日本企业职工公房也属于此类。与计划体制下那种给企业带来发展重负的传统的“企业办社会”的旧模式相比，市场经济体制下企业合作建设面向本企业职工的保障性住房，其成功之处和有效性的关键逻辑在于：无论是国企还是民企，都要统筹兼顾经济效率和社会效益，企业与职工合理分担合作建运保障性住房的成本，以形成各相关主体合作建运住房不亏本，不拖企业发展后腿的格局。

国企参与保障性住房发展的义理性逻辑框图

这就表明，一般意义上国企参与保障性住房发展，即国企承担社会化专业化的保障房发展，向全社会中低收入群体供给，不属于传统的“企业办社会”，不违背“企业分离社会职能改革”的主旨。即便是部分国企面向本企业职工合作建运保障性住房，也不属于“企业办社会”，它们均不会拖企业发展的后腿。有鉴于此，认为市场经济体制下国企改革方向是建立现代企业制度，因而政府要求国企进军保障性住房这个薄利领域，既是行政性直接干预，也是重走先前“企业办社会”的老路，从而会给国企带来难以摆脱的重负之观，属于似是而非的偏误认识。

综上所述，市场经济体制下政府体系介入保障性住房破解居住民生，于国内时局而言在相当层面和相当程度上，转化为国企作为政府的公有性经济组织，参与保障性住房开发建设或保障性住房发展的命题，这是政治稳定、社会安定之需要，是满足城镇化加速期面大量广的中低收入群体基本住房需求和拉动内需之需，是社会保障民生工程和经济发展工程的结合部，该发展思路不违背国企建立现代企业制度的改革方向，以及分离“企业办社会职能”改革的主旨，绝不是重蹈“企业办社会”的旧路。正是在上述多维度学理剖析的意义上，我们说，国企积极投身保障房开发建设具有充分的义理性根据。