授权经营体制的三个不和非对称性问题及解析

（一）当前国有资本授权经营体制存在的“三个不”问题

1.国有资本监管模式不完善。这主要表现在监督的错位、越位和不到位。所谓“错位”，主要表现在国资监管机构还承担了一些非监管工作事项。一些本应属于政府有关部门对企业的公共管理职能，以国资监管机构作为推进平台，变成了国资监管机构对企业的直接管理。所谓“越位”，主要表现在有些政府部门以进行国家经济管理职能的名义，干预企业经营自主权。在实际监督管理过程中，插手企业自主决策事项，本应有企业自行决定的还需要报国资监管机构审批或备案。在规范董事会建设的企业，一些属于董事会的职权没有真正落实，一些本应只针对国有一级企业的监管事项层层延伸到了所属各级子企业。所谓“不到位”，主要表现在监督机制还不健全，对监督资源的整合不够，监督多但效能低，部分领域国有资产基础管理还较为薄弱，各部门管理国有资产的职责分工不清晰，尚未形成统一的政策管理体系。

2.国有资本授权经营不清晰。一是授权的主体尚没有明确。从国有资本授权经营改革看，目前主要采取的国资管理体制主要以“国资监管机构-国有企业”的二级架构，并且主要采取直接管理的方式，但是从授权经营主体的角度看，并没有明确赋予国资监管机构清晰的职责和权力。国资监管机构更多的还是以国有资本监管者的角度出现，而不是以“国有出资人代表机构”角度。二是授权经营的对象不清晰。从授权经营看，虽然《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》精简四十三项职能，赋予了企业更多自主权，但是尚没有各完成的授权经营的清单。特别是在国有企业不同功能定位和分类的条件下，还没有明确对不同功能定位企业授予什么经营自主权。三是授予的方式和范围尚没有明确规范。从目前对授权经营管理看，并没有在统一的制度办法中对授权经营做出如何授权进行规范，是有出资人代表机构直接授予、还是采取由出资人代表机构授予国有资本投资运营公司，再由国有资本投资运营公司授予所投企业，目前还没有清晰界定。

3.国企授权经营效果不理想。虽然在改革开放初期就有东风汽车等国有企业探索授权经营，但一直受到国资监管体制和监管模式的影响，授权一直不彻底，当然这其中有理论认识存在争议，也有实践执行不到位等问题，但总体看效果不是很理想。一方面是来自于国有企业自身的问题。授权经营除了政府这个层面改革外，国有企业自身公司治理机制和能力建设不充分。从路径依赖的角度看，国有企业还有依靠上级政府指令做事的习惯，自己没有按照企业运行模式实现真正自主经营的方式和意识。另外一方面体现在国有企业活力和动力不足。从目前市场化经营角度来看，国有企业的市场活力和动力还没有真正被激发。这主要是还是在授权的事项上相对不足，企业在进行快速反应中无法迅速做出决策。

（二）国有资本授权经营问题的“非对称性”原因分析(www.xing528.com)

1.国有资本授权经营改革和国家政治体制改革的“非对称性”。从我国的改革实践角度看，既包括经济体制也包括政治体制。作为经济体制改革中的关键领域，国有资本授权经营体制改革是伴随着市场化改革步伐同步推进。但是缘何在改革开放四十年还要改革授权经营体制这一问题，可以理解成为“市场快、政府慢”。简言之，就是经济体制改革和政治体制改革的“非对称性”。在以“市场经济建设为中心”的总基调下，大部分改革是围绕财政、税收、贸易流通、国资国企等领域，但这些方面都和完善政府机构密切相关。从强制性制度变迁角度看，国有资本授权经营这一强制性制度变迁的“自上而下”的改革必须以政府为主导才能适应；而从马克思主义政治经济学的上层建筑反作用与经济基础则更需要不断完善体制的改革才能激发国企活力。

2.授权改革释放国企活力和市场经济发展要求的“非对称性”。从近些年国资国企改革推进看，一直处于“放权”和促进国企回归市场主体地位的状态，国企改革也分采取了分类改革的举措，这主要是为了更好界定厘清国企改革的定位和功能。但是从目前国内外形势看，一方面国有企业作为党长期执政的重要经济基础，必须以更加具备充分竞争力的姿态呈现，另一方面面对国际外部形势，必须使国有企业更加具有在国际市场上的竞争力和抗风险能力。但是从国有企业目前状态看，与日渐贸易自由化和开放的国际国内两个市场经济发展相比，国有企业自身在运行机制、通过改革释放的活力和动力，还都没有被完全激活，也就是说国企活力和竞争力还不太能满足和适应市场经济发展的要求。

3.出资人代表的授权机制和国有企业治理能力的“非对称性”。从授权经营体制改革的梳理历程可以看出，以往的授权改革会陷入“一放就乱、一统就死”的局面。应该说出现这种局面并不单单是国有资本监督管理者的问题，关键在于国有企业能否履行职权到位。从新制度经济学的路径依赖看，国有企业在市场机制反应、内部决策、公司治理机制灵活性等方面还不是很充分，在一定程度上还受到原计划体制的影响。而这种影响一方面体现在国有企业对“上级”这个概念的依赖，一旦有了“上级”，就会遇到问题找“婆婆”和“管家”，而不太愿意自己通过董事会决策履职。加之国有企业自身如何履职行权、进行市场决策、内部管控等还不是很成熟。因此，即使授权，能否“接得住”也使得国企在授权经营过程中陷入一种“非对称性”。

4.国有资本授权经营理论和国资授权经营改革的“非对称性”。授权经营体制改革这一涉及经济、管理、法律、政治等多个领域交织在一起的话题，自从20世纪80年代东风集团实践探索以来，便引起了国内学者的讨论，这种学术讨论往往在“学术壁垒”的影响下，即各自在各自的学科领域探讨，而使得学术理论对国资国企改革的资政建言的范畴和影响相对单一。国有资本授权经营他理论探讨远远未能满足国企改革实践的需要，或者说在国有资本授权经营的理论体系和理论解释不能满足实践发展要求。作为一个系统性复杂工程，国资国企授权经营改革必须以开放的姿态迎接多学科的探讨和分析，从而减少理论和实践“非对称性”的偏差和矛盾。