全民所有资本监管体制设计纲要

导言

全民所有资本监督管理体制是一个创新性的、理论与实践紧密结合的制度概念。本设计纲要对全民所有资本监督管理体制做出原则性阐述和框架性建议，构建出一个逻辑完整、结构紧密的模拟制度体系。

本设计纲要综合考虑了以下五组对应关系，并给予最大化的相结合：科学社会主义基本原理与中国特色社会主义事业具体实践；中国社会政治制度与市场经济体制；中国以及国有经济发展历史与未来愿景；中国现代化进程与世界政治经济格局；理论推演与现实可行。

本设计纲要依据但不限于以下法律（法规）或国际通行准则：《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》《OECD公司治理原则》。以上文献之排序反映了本设计纲要所倚重的法律、规则等依据之重要性顺序。

本设计纲要紧紧围绕现代企业制度公司治理框架下的股东权利与关键所有权功能，通过系列制度设计，使原来虚置的、缺位的全民股东权利得以拟人化并真实到位，破解市场经济体制下普遍存在的由所有权和经营权分离而导致的公司治理问题。同时，更由于将全民股东的权利，与分享出资企业利润直接关联，真正意义上实现全民所有资本的共有、共管、共享。本设计纲要力图既符合中国特色社会主义公有制经济为主体基本原则，又符合市场经济体制下现代企业制度建设的基本要求，并使二者在每一具体出资企业（特指国资监管机构管理的直属企业集团）得以完美结合。由此，延伸出对社会主义民主实现方式的全新诠释。

释义

全民所有资本监督管理体制：

通过厘清经营性国有资产的宪法属性和法律概念，明确“全民所有”的所有权属性和“资本”的本质属性，将其出资人权利的行使主体确定为各级人民代表大会代管的全民所有资本监督管理委员会。

全民所有资本的权利由全体国民共同拥有，不可分割和转让，所产生的资本红利收支，与政府体系的财政预算分割，可向全体国民实行平均分配，由此确保全体自然出资人即全体国民的资本意志得以清晰、集中并有效表达。

在各级人民代表大会的权力框架下，全体国民选举产生（或从现有人大代表中选任）既代表全体国民在出资企业具体行使出资人监督权利，又直接受全体国民监督的全民所有资本出资人代表——全民监事。全民监事通过出资企业股东会或股东大会法定程序当选出资企业监事会监事，对政府直属特设机构委派的出资企业董事与高级管理人员实行直接监督，确保出资企业依法依规进行完全市场化、公司化运营。

出资企业依据《公司法》及出资企业公司章程，按出资股份向全民所有资本监督管理委员会分配企业利润。利润汇总后形成的资本红利，经各级人民代表大会表决，按年度向全体国民实行现金分红。由此，引发全体国民更加自觉地监督出资企业及全民监事，建立最显性化、最短链条、最直接的全民所有资本委托代理关系，并使之良性循环，既适应市场经济条件下现代企业制度的一般要求，又符合社会主义公有制共同富裕的本质要求。

设计纲要

Ⅰ.确立全民所有资本宪法理念与法律框架

回归社会主义制度本源，明确宪法关于国有资产国家所有即全民所有的本质属性，确立全民所有资本宪法理念。通过一系列法律调整，将经营性国有资产即全民所有资本的所有权、监管权、收益权和处置权等出资人权利，统归由各级人民代表大会代理行使。

A.确立概念。凡属经营性国有资产，无论其经营属性和隶属部门，一律更名为全民所有资本。全民所有资本是属于全体国民共同拥有的，为获取收益而投资于工商业，所产生的资本红利可实行直接分配的货币或实物等资产的总称。在法律意义上，全民所有资本属于民法范畴的团体法人财产，不属于国家财政的范畴。

B.界定权利。由全国人民代表大会通过立法，将全民所有资本的出资人权利统归由各级人民代表大会代理行使。各级人民代表大会下设全民所有资本监督管理委员会（简称“全民监管委”），具体行使出资人权利。各级全民监管委登记注册为团体法人机构，独立承担民事责任。

C.统一监管。原国有资产监督管理委员会更名为全民所有资本运营管理委员会（简称“政府运管委”）。各级人民代表大会分别授权同级政府运管委为本级全民所有资本的唯一运营管理机构，代理行使部分出资人权利。

D.完善法律。修订《宪法》及与之相关的法律条款，使全民所有资本的概念和权利行使，与《宪法》《公司法》《企业国有资产法》《国有资产监督管理暂行条例》等法律（法规）之间逻辑统一。在法律面前，全民监管委、政府运管委与其他集体投资机构、个人投资者处于平等地位。

Ⅱ.实行人民代表大会与政府双重监督管理体制

建立全民监事依法行使全民所有资本监督权利的制度，构建全民所有资本出资人最短链条的委托代理关系，确保全体自然出资人代表到位，并充分发挥出资人监管职能，协同政府专事全民所有资本运营管理的直属特设机构，形成授权有序、相互匹配、各司其职、监管到位的双重监管体制。

A.人大监督。在人民代表大会的权力框架下，全民监管委行使全民所有资本出资人权利中的监督权。各级人民代表大会依民主程序公开招募产生全民监事。全民监事受委派并依合法途径进驻出资企业监事会，代表全体自然出资人具体行使监督权。

B.政府管理。在人民政府的权力框架下，政府运管委受托代为行使全民所有资本出资人权利中的管理权。政府运管委以政府直属特设机构身份，同时受人民代表大会直接监督和本级人民政府行政管理，确保贯彻执行党和国家关于保值增值、国家安全、民生保障、宏观调控等指令要求，实施出资企业的董事会建设、审计监督、财务管理、投资管理、资产评估管理、资本运营管理。

C.监管约束。全体国民通过各级人民代表大会表达意见和主张权利。全民监事受全体国民直接监督，享有与人大代表同等政治权力，享有市场化薪酬福利保障，同时承担相对应的监管职责与法律责任。政府运管委及受委派担任全民所有资本出资企业的股东代表、董事及高级管理人员，必须无条件服从于全民监管委并人民代表大会的监督、评价、问责、罢免。

1.建立全体国民直接选举全民监事（或从现有人大代表中选任）的选举、选任制度。

2.建立全体国民直接监督、评价、问责、罢免全民监事的法律流程。

3.建立全民监事对政府运管委委派担任出资企业股东代表、董事及高级管理人员实施监督、评价、问责、罢免的法律流程。

4.建立人民代表大会对政府运管委及至政府行政首长在全民所有资本运营绩效方面实施监督、评价、问责、罢免的法律流程。

Ⅲ.促进全民所有资本监管体制与现代企业制度融合

以《公司法》为依托，以构建现代企业制度为核心，以全民监事监管机制为抓手，构建全民所有、全民监管、全民共享的制衡体系，规范全民所有资本出资企业股东代表、董事、监事、高级管理人员的职业经理人信托责任与约束激励机制，达致产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。

A.监管框架。全民所有资本监管体制遵循《公司法》的基本原则，在此基础上作出适应全民所有资本特性的微调与制度安排。

1.全民所有资本出资企业应按照构建现代企业制度的要求，全部改组为有限责任公司或股份有限公司。

2.必须实行国有独资经营的企业，也应按照《公司法》的基本要求，建立和完善企业股东会、董事会、监事会等相关决策与监督机构。

3.坚持政府运管委的直属特设机构性质，集中统一运营和管理全民所有资本出资企业，实现彻底的政企分开、政资分开。

B.股东会监管。按照《公司法》基本要求及公司章程运行。

1.政府运管委派出股东代表参加出资企业股东会或股东大会，遵照政府运管委的指令提出提案、发表意见、行使表决权，并确保全民监管委所派出的全民监事当选出资企业监事。

2.全民监管委派出股东代表参加出资企业股东会或股东大会，对政府运管委派出股东代表执行政府运管委指令情况进行监督。

3.根据全民所有资本的特殊属性，由法律赋予全民监管委派出的股东代表享有对出资企业股东会或股东大会决议的一票否决权。

C.董事会监管。按照《公司法》基本要求及公司章程运行。

1.政府运管委委派代表依法定程序当选出资企业董事，依据公司章程，根据出资所占企业股份比例，代表政府运管委行使出资人权利。

2.全民监事列席董事会。全民监事不干涉董事会决策。全民监事对代表政府运管委出任董事成员的履职情况进行监督，并将监督情况通报政府运管委及全民监管委。

3.必要时，经全民监管委建议由政府运管委批评、处罚、撤换所委派出资企业董事，或建议政府行政首长批评、处罚、撤换政府运管委负责人。

4.若上述监管结果执行不力，经同级人民代表大会批准，启动对政府行政首长的问责机制及至罢免程序。

D.监事会监管。按照《公司法》基本要求及公司章程运行。

1.授权全民监事在必要时单方面启动为维护全民所有资本权益的必要法律程序。

2.全民监事在针对政府运管委委派出资企业董事、高级管理人员提出问责、评价、罢免法律程序，乃至提起诉讼时，应积极争取监事会决议通过后以公司名义执行。如果上述建议行为得不到监事会半数以上监事通过，全民监事可单方面启动上述程序。

E.管理层监管。按照《公司法》基本要求及公司章程运行。

1.政府运管委推荐的出资企业高级管理人员候选人，经由代表政府运管委的出资企业董事提名，由董事会考察、表决并聘任。政府运管委不直接任命出资企业高级管理人员。

2.全民监事除履行监事一般职责外，重点对政府运管委推荐的企业高级管理人员执行企业职务行为进行监督。

3.当上述人员的行为损害企业利益时，全民监事要求其予以纠正，并有权单方面启动对上述人员的问责、评价、罢免法律程序。

F.党委会监管。在全民所有资本出资企业中设立的中国共产党组织，根据党的章程规定，对出资企业中的党员进行组织管理，并通过党员在企业组织中的作用体现党的意志。

1.党委会对出资企业贯彻执行党的路线、方针、政策，以及在重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用方面的建议，应通过出资企业董事会中的党员在董事会上表达，并获得董事会决议通过以实现主张。

2.党委会支持全民监事的正常履职工作。(www.xing528.com)

3.党委会对全民监事的履职情况具有重要的监督与评价作用。

4.党委会应着重加强对职工代表大会和工会组织的领导与引导工作，并在工资集体协商、劳动者权益保护等方面发挥核心协调作用。

G.职工会监管。职工以企业利益攸关方身份参与企业的民主管理并表达主张。

1.全民所有资本出资企业应建立健全职工代表大会和工会组织机构及其权利表达机制，使之成为代表本企业全体员工的、受法律保护的代表机构。

2.无论全民所有资本在所出资企业的股份占比多少，职工代表大会、工会的决议和建议，仅代表且必须代表本企业职工的权益，并不代表全民所有资本出资人权益。

H.薪酬福利监管。根据全民所有资本的独特属性，建立不同层级、不同权限的薪酬福利拟定、实施、监管和考核机制。

1.出资企业董事会、监事会成员薪酬福利标准，由全民监管委商政府运管委拟定，报各级人民代表大会批准，提交出资企业股东会或股东大会审议确定。

2.由全民监管委聘请独立第三方专业薪酬顾问机构，根据企业所属行业、竞争度和规模等因素，拟定出针对每一具体出资企业高级管理人员及普通员工的薪酬福利（含激励）建议方案与浮动比例，交由全民监管委、政府运管委联席会议确定，再交由出资企业股东会或股东大会、董事会及经理分别具体制定并实施。

3.全民监事全程监控出资企业薪酬福利（含激励）方案执行情况，并根据实际需要提请全民监管委修订薪酬福利（含激励）方案。

4.担任出资企业股东会或股东大会的全民所有资本代表，由全民监管委和政府运管委指派，不领取薪酬。

Ⅳ.建立与全民监事职责相匹配的制度保障体系

发挥社会主义民主与法制优越性，调动并依靠人民群众当家作主积极性，建立既能充分体现民主程序，又始终处于法制轨道上的全民监事选举、履职、监督、保障等制度体系，创造中国特色社会主义市场经济体制下公司治理新模式。

A.全民监事选举。根据全民监事的专业、品质和能力等特殊要求，参照《中华人民共和国选举法》，制定专门的《全民监事选举与监督法》（或制定从现有人大代表中选任的相应法规与制度）。

1.在条件成熟的情况下，适时推进全民监事选举一人一票的直接选举方式。

2.按不同层级全民所有资本归属关系，分别选举（选任）全国、省、市三级全民监事。

B.全民监事监督。全民监管委应通过网站、媒体、信箱、接访等途径和手段，使每一位全民监事直接接受相对应区域全体国民的质询、监督和评价，并接收全体国民提供的监管意见、建议和举报线索，做到监管全过程公平、公正、公开，实现被监管企业与全民监事的双向动态监管。

1.全民监事必须向社会公开个人资料、联系方式、入驻企业、监管工作计划等信息。

2.全民监事必须定期向社会公布监管报告，详尽披露监管工作内容和待处理事项，接受公众质询。

3.全民监事必须对实名举报进行调查，并将结果公之于众，接受举报人的查询和质疑。

C.特殊权利。授予全民监事等同于人大代表的司法豁免权等政治权利。

D.薪酬保障。给予全民监事等同于出资企业董事长的市场化薪酬福利待遇。

1.全民监事的薪酬福利根据市场化薪酬水准制定。

2.同层级全民监事的薪酬标准统一。

3.全民监事在出资企业领取薪酬，出现差额不足、欠发等特殊情况，由全民监管委全额保障。

4.除触犯刑律、重大失职、本人自愿放弃等特殊情况以外，全民监管委给予全民监事终身薪酬保障。

E.后援支撑。给予全民监事正常履职所需要的一切必备条件保障。

1.全民监管委保障全民监事建立工作室，提供办公经费，配置办公条件和助理人员，保障全民监事全力以赴行使职权。

2.全民监管委设立审计、司法、财务、税务、新闻等专业顾问委员会，给予全民监事全方位的专业指导、咨询与援助。

3.建立审计、司法、财务、税务、新闻等相关部门与全民监管委的联动平台和快速响应机制，对全民监事的监管行为予以有力支撑。

4.全民监管委向全民监事提供全面的职业培训，并定期实施履职能力考核，使全民监事逐步提升并不断强化适应现代企业制度的监管能力。

Ⅴ.规范全民所有资本红利上缴与分配方式

建立科学、民主的决策机制，规范全民所有资本红利上缴、管理与分配，促进国家富强、公平正义与共同富裕，平衡政府与全体国民的利益，协调全体国民与企业职工的关系，充分体现社会主义制度优越性。

A.界定资本红利归属。通过前述之人大立法，明确全民所有资本的团体法人资产属性，分属于国家、省区和地市三个层级全体国民所有。

B.建立资本红利账户。建立分属于各级全民监管委并由各级人大代管的全民所有资本红利账户。

1.中央企业（含金融、文化、烟草、邮政等）产生的利润分红上缴全国全民所有资本红利账户，各省属企业产生的利润分红上缴各省全民所有资本红利账户，各地级市及地级市以下所属企业产生的利润分红上缴各地级市全民所有资本红利账户。

2.各级全民所有资本红利账户实行严格的管理制度。任何个人、机构不得以任何形式变相挪用和侵占。

C.资本红利收缴。各级全民所有资本出资企业依据《公司法》及公司章程，由董事会根据企业经营及发展的实际情况制订企业利润分红方案，由股东会或股东大会进行表决，确定当年度企业利润分红方案。

1.全民监事负责审核出资企业董事会提交的利润分红方案的真实性，审核股东会或股东大会的利润分红决议是否符合全民监管委及各方股东的利益，监督分红利润如期悉数上缴。

2.上述审核与监督须形成书面报告，通过网站、媒体等形式向全社会公开。

D.资本红利使用。由各级人民代表大会讨论并表决，确定全民所有资本红利账户收缴及累积资金的年度全民现金分红方案，确定以累积资金充实社保、医保方案，确定以累积资金弥补政府财政赤字等迫切需要的重大事项，并实行动态管理。

1.全国全民所有资本红利分配与使用，应综合考虑全国地区发展的不平衡性，以及资源输出、环境贡献的差别，给予部分省区全民所有资本红利账户转移支付。

2.各省区全民所有资本红利分配与使用，应综合考虑本省的实际情况，对不同地级市予以差别化转移支付。

3.实施全民所有资本监督管理体制后，全民所有资本红利采取逐年增加比例的形式从国家（地方）财政预算向全民所有资本红利账户过渡，以保持国家（地方）财政的稳定性和适应性，最终在适当的时候，全部归属于全民所有资本红利账户。

4.全民所有资本红利账户收缴及累积资金的使用途径，应综合考虑国家（地区）与公民、近期与长远、消费与发展的关系，由各级人民代表大会制定使用与分配方案，但必须确保给予全体国民现金分红这一基本需求。

E.实施全民现金分红。通过全国统一印制的个人社会保障卡向全体国民实行直接现金分红。

1.每一位中华人民共和国公民，每年将收到来自全国、省区、地市三级全民所有资本红利账户的现金分红。

2.每年度各级全民所有资本现金分红方案在媒体上公布，确保每一位公民知晓及核对收入状况。

3.全民现金分红不缴纳个人所得税。

【注释】

[1]梁军，广东省社会科学院国有资产监管研究中心主任、广东省国有资本研究会会长、广州国资国企改革发展研究院副院长兼秘书长。