改革开放以来国有企业的转型之路

（一）第一阶段（1978年—1984年）：从国有国营到放权让利阶段

改革开放以前，我国实行高度集中的计划经济体制。国家对企业实行严格的计划管理，企业基本上归国家所有、国家经营，“国营企业”这一称呼深入人心，国营企业一统天下的态势亦非常明显。这一时期，国营企业在推动国家经济社会发展中发挥着积极作用，但与此同时，“管得太死、企业没有活力、职工积极性不高、企业办社会、负担太重”等弊端也逐渐显露，企业生产效率和资源配置效率呈现双低态势。因此，对原有经济管理体制进行改革刻不容缓。

以党的十一届三中全会作为新的改革历史节点，我国步入改革开放新轨道。改革国营企业成为此次改革的重点。党的十一届三中全会公报明确指出国营企业的弊端和改革方向：“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权。”1978年10月，四川省率先选择6个企业作为扩大企业自主权的改革试点，成为我国企业放权让利改革的排头兵。紧接着，1979年7月，国务院发布了《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》等5个文件，标志着以放权让利为重点的企业改革在全国范围内全面推行。企业改革的主要措施是：以下放财政和物资分配权，增加工资、发放奖金、实行利润留成等手段，刺激地方政府、企业员工和经营者的生产经营积极性。

（二）第二阶段（1985年—1992年）：两权分离与承包经营责任制阶段

放权让利的改革确实调动了地方政府、企业员工和经营者的生产经营积极性，减轻税收负担，将部分利润留给企业。但企业与国家之间在利益分配关系和分配比例上并无明确界定。为了理顺企业和国家的利益分配关系，划清政府财政收入和企业可支配收入的界限，我国从1983年开始进行税制改革，对国营企业实行利改税。经过两轮税制改革，1984年10月1日，实行国营企业完全向国家交税，国家与企业的利益分配关系通过税收分配的方式固定下来。税后利润全部留给企业，由企业自负盈亏。但这种改革并未涉及所有权过度，利改税强调了国家管理者身份，忽视了国家的资产所有者身份，企业并不是自主经营的主体，企业自负盈亏实质是企业只负责盈，不负责亏。由于当时经济环境、价格体系等问题，大批国营企业出现亏损，这意味着真正亏损的主体依然是国家。面对这种困境，推进国营企业进行新一轮的改革势在必行。

家庭联产承包责任制的推行，为国营企业改革提供了新的思路与方案。1986年12月5日，国务院发布了《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》明确提出：“推行多种形式的经营承包责任制，给经营者以充分的经营自主权。”这是我国对所有权与经营权分离的初步探索。1987年党的十三大报告再次指出：“承包、租赁等多种形式的经营责任制，是实行两权分离的有益探索，应当在实践中不断改进和完善。”此后，承包经营责任制成为国营企业的主要经营形式，在全国范围内迅猛推广开来。承包经营责任制的推广实现了我国首批国营企业的所有权过渡。

（三）第三阶段（1993年—2002年）：建立现代企业制度与抓大放小阶段

国营企业所有权的过渡虽然实现了所有权与经营权的分离，在一定程度上起到了激励企业员工和经营者作用。但是在实践过程中政企不分，企业经营者依然是只负责盈，不负责亏，企业经营者财产权的缺失使承包企业存在预算软约束，经营上采取短期行为的做法越来越普遍，很多国营企业出现了明亏或者暗亏，企业相互之间靠借钱续命，国营企业经营陷入债务困境。党中央意识到只进行内部的、局部的改革已解决不了这一困境，企业改革的关键还得靠体制机制的改革。因此，新一轮的改革开始转到制度创新改革路径上来。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，正式将建立现代企业制度的目标是要通过产权结构的改革，使国企成为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业。这次改革是首次针对改变企业产权属性的改革，首次为国营企业的改革注入了市场因子，成为我国国有企业改革的一个重要转折。

1994年底，社会主义市场经济体制的框架已基本建立，国有企业替代“国营企业”这一称呼成为市场经济的微观主体。随着市场化改革的稳步进行，党中央在国企改革问题上有了新的认识。从十四届三中全会到十六届三中全会的10年里，党中央一直把“抓大放小”作为国有企业改革的基本思路，对其实施战略性改组。“抓大放小”的基本思路在党的十五大报告中这样表述：“要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组。以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团。采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式，加快放开搞活国有小型企业的步伐。”即大中型国有企业可以改革成为国有独资、有限责任公司及股份制公司，中小型国有企业可以出售给集体和个人。通过改革、改组、改造和加强管理，到2000年底，历经亚洲金融危机爆发和市场洗礼的国有企业特别是大中型企业多数摆脱了亏损困境，呈现出崭新的面貌，现代企业制度和公司治理结构框架初步建立。2001年，我国成功加入了世界贸易组织，改革开放的大门进一步打开，一大批国有企业特别是央企进军国际市场。(www.xing528.com)

（四）第四阶段（2003年—2012年）：国有资产管理体制与股份制改革阶段

在上一轮“抓大放小”改革过程中，有效地“抓大”（所谓的“进”），提高了我国国有企业综合竞争力。适当地“放小”（所谓的“退”），丰富了市场微观主体，壮大了社会主义市场经济。但是，在“抓大放小”“有进有退”的过程中国有资本流向利益更多的资源、能源、重化等所谓的战略性部门，并在这些部门形成了主导和垄断地位。针对那些经营业绩持续下降的国有企业，特别是地方中小型国有企业进行整顿，即所谓的“改制”。方法比较简单粗暴：以“关停并转”的名义卖掉，卖不出去的按照程序予以破产。不可避免地，在改制过程中，滋生了寻租行为与腐败，造成国有资产流失，无法保障处于弱势地位的国有企业职工权益。“抓大放小”“有进有退”的改制系列动作被称为“国退民进”。为解决改革留下了种种隐患。2003年，国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委）成立，颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，建立起管资产与管人、管事相统一的国有资产出资人制度。各级国资委的职能是代表国家对经营性国有资产履行出资人职责，解决了国有资产所有者缺位的重大问题，开启了国有企业管理体制改革的新阶段。

2003年10月，党的十六届三中全会召开，开始对部分垄断行业实施深化改革和重组。全会公报明确提出：“要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。”国有企业股份制改革的大幕才真正拉开。早在1986年我国就提出了关于企业的股份制试点，当时是为了增强企业活力，仅针对少数有条件的大中型国营企业。1992年开始，陆续出台几个文件法规，引导股份制试点走向规范化。而当时改革重心在计划向市场化的过渡，目标都是在为建立现代企业制度做铺垫，对股份制内涵的认识不够深入。从党的十六届三中全会开始，才正式启动对国有企业进行股权多元化改造，通过采取上市、吸纳社会资金等多种方式，使得绝大多数企业的投资主体多元化，而不再是单一的国有资本。到2010年，我国基本完成国有企业的战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构。这一时期的国有资产管理体制与股份制的改革，是国有企业改革进程中非常关键的一步，标志着我国国有企业改革开始朝着更高的层次迈进。

（五）第五阶段（2013年—至今）：发展混合所有制经济与全面深化改革阶段

2008年11月，我国为抵御美国次贷危机引发的全球经济衰退产生的不良影响，推出“四万亿刺激计划”，为应对世界经济冲击和推动我国经济社会发展做出了一定的贡献。但以撬杠杆的方式刺激经济发展的四万亿政策使得国有企业新疾旧患一并爆发。2012年开始，国有企业产能过剩和债务高企等新疾与运营机制和资本结构等方面所存在的旧患交织在一起倒逼新一轮的改革。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，并将混合所有制作为国有企业改革的重要形式和推进方向，我国国有企业进入全面深化改革阶段。

2013年底，习近平总书记在对国家国资委的工作批示中，首次指出“要做强做优做大国有企业”。2014年国家国资委选择了六家中央企业作为混合所有制改革试点，但当时改革的重点并不明确。2015年9月，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》发布。该《意见》全面系统地提出了新时代全面深化国有企业改革、从整体上搞好国有企业的设计方案：以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资产授权经营体制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展为目标，稳妥推动国有企业发展混合所有制经济。核心要求是“要坚定不移把国企做强做优做大，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力”。国有企业改革进入实质性阶段。

2017年10月，党的十九大报告提出：“要深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”。深化国有企业改革的路径更加清晰。报告也指出：“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失”。报告用“国有资本做强做优做大”替代“国有企业做强做优做大”目的是强调国家全部国有企业拥有的国有资本强、优、大高于个体国有企业的强、优、大。这一表述更具有宏观的全局性和战略性，意味着并不是要放弃将国有企业做强做优做大的改革目标，但也不是要求将每一家国企都做强做优做大。国有企业的发展应本着符合市场经济竞争择优的规律运行，在此过程中实现国有资本做强做优做大。由此可见，“国有资本做强做优做大”和“国有企业做强做优做大”并不矛盾，而是相统一的。最佳的改革路径是在国有资本做强做优做大的过程中有更多的国有企业做强做优做大，国有企业做强做优做大的过程中实现国有资本做强做优做大。到目前为止，国有企业改革的深度和广度远超以往任何时期，改革的车轮还在继续向前滚动。