从功能导向出发的改革方向

无论产权导向的改革路线还是市场化导向的改革路线，其目标都是一致的，即提高国有企业的经营效率，实现“国有资产保值增值”的经济目标。但是，如果仅仅是为了提高国有企业的经营效率，而大量研究表明国有企业的效率总的来看不如私人企业^[11]，那么民营化就应该是国企改革的最佳路线。事实上，一些比较激进的产权改革方案正是要求将民营化作为国企改革的终极目标，如张维迎曾提出，应该让国家仅仅充当国有企业的“债权人”，而让非国有经济插足国有企业承担“股东”的角色。^[12]而以“超产权论”为代表的市场化改革路线虽然否认单纯的产权改革会提高国有企业的治理效率，认为国企改革的关键是消除政策性负担，引入公平竞争，通过竞争倒逼企业改善治理结构，提高国有企业的自生能力^[13]，但是由于在市场经济中，具有较为成熟的治理结构和较高自生能力的典型范例都是私人企业，而按照“超产权论”的观点，国有企业一旦绩效不佳，又可被私人企业积极接管^[14]，因此市场化改革的最终结果仍然可能是国有企业民营化。总之，无论是产权改革论还是超产权论，都反对国有企业除了创造利润的经济目标外，还需要承担其他非经济目标，因此虽然二者提出的改革路径有所区别，但最终走向却是基本一致的，即导致国有企业民营化。于是，国有企业除了像其他企业一样创造利润之外是否还应该具有其他功能或目标就成为国企改革理论研究的一个核心问题。在国内外学术界，对于国有企业是否还要担负创造经济效益之外的其他功能的问题，一直存在尖锐的争论。^[15]反对者通常将国有企业承担的非经济功能斥之为“政策性负担”而加以否定，支持者则以“国有企业特殊社会责任”^[16]、“国有企业政治责任”^[17]、“国有企业政策工具属性”^[18]等观点加以肯定。对国有企业功能认识的不断深化又启动了一条不同于产权改革和市场化改革的新的国企改革路线，即功能导向的国企改革路线。迄今为止，功能导向的国企改革路线主要实施了两大改革战略，即国有经济布局和结构的战略性调整和国有企业分类改革。

1.国有经济布局和结构的战略性调整

1995年9月中共十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》提出要“重点抓好一批大型企业和企业集团，以资本为纽带，联结和带动一批企业的改组和发展，形成规模经济，充分发挥它们在国民经济中的骨干作用。区别不同情况，采取改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等形式，加快国有小企业改革改组步伐。”首次提出了“抓大放小”的国企改革战略。抓大放小的最初动因是解决国有企业大面积亏损问题，而且“放小”所导致的国有中小企业民营化甚至一度被视为是一种会引发国有资产流失的激进的产权改革。但是现在回过头来看，为什么亏损的大型国有企业要“抓”，而对于亏损的国有中小企业却可以“放”，其理由则是因为大型国有企业“在国民经济中的骨干作用”，这表明除了经济效益问题外，国有企业的功能问题开始成为国企改革新的着眼点。1999年9月中共中央十五届四中全会进一步明确提出，调整国有经济布局要“坚持有进有退，有所为有所不为”。2006年12月国务院《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》又提出要“推进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，增强国有经济控制力、发挥主导作用”。至此，以国有企业功能界定为依据的国有经济布局和结构的战略性调整成为国企改革一个新的战略方针。

2.国有企业分类改革(www.xing528.com)

如果说国有经济布局和结构的战略性调整是将国有资本集中到关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，以增强国有经济控制力，发挥其主导作用，那么国有企业分类改革则更进一步，通过准确界定不同国有企业的功能，将已经趋于集中到“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”的国有企业再进行细分。按照2015年8月发布的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》要求，“根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类”，商业类国有企业又进一步细分为“主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业”和“主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业”，并“通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核”。

总之，如果说国有经济布局和结构的战略性调整是将基于国有资本的整体战略功能来界定国有资本分布的领域，那么国有企业分类改革则是基于国有资本内部的功能细分对不同类型国有企业的改革策略做进一步的区分，它们都是功能导向的国企改革路线的具体体现。