产权导向的改革路线探析

引发国有企业改革的直接起因是计划经济体制下国营企业的效率低下问题，这个效率指的是生产效率。导致国营企业效率低下的直接原因主要有两个：一是企业缺乏经营自主权；二是企业缺乏收益分配自主权，导致企业内部激励机制扭曲，“大锅饭”现象严重，职工缺乏生产积极性。这两条原因也可以简单归结为条，就是政府对企业管得过死。针对这一弊端，国有企业改革的第一步必然是“扩大企业自主权”，即一方面将部分生产经营权下放给企业，扩大企业经营自主权，提高企业管理者的经营积极性，另一方面将部分利益分配权下放给企业，扩大企业的利益分配自主权，在国营企业内部建立“奖勤罚懒”的激励机制，提高企业职工的生产积极性。无论是经营自主权还是利益分配自主权本都属于企业产权的范畴，因此，“扩大企业自主权”实际上启动了一条产权导向的国企改革路线。产权导向的国企改革路线试图解决的核心问题就是如何有效配置国有资本的经营权与所有权。在四十年国企改革的历程中，总的来看，产权改革一直被广泛视为国企改革的主导路线。^[3]

（一）经营权改革

国企改革的第一步是在保持国家对企业所有权的前提下，下放企业部分经营自主权和利益分配自主权，也就是扩大企业自主权改革。

扩大企业自主权改革始于1978年四川省政府在宁江机床厂等6家国有企业进行的放权让利试点，其基本内容是在完成计划任务的前提下企业可以根据市场需求自主生产，并留存部分利润用于扩大生产和发放奖金。^[4]在扩大企业自主权试点成功经验的基础上，国务院先后颁布实施了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》（1979年）《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》（1984年）《全民所有制工业企业转换经营机制条例》（1992年），以及在1983年—1984年进行了两步利改税改革，持续推进扩大企业自主权改革。

经营权改革的高潮是推行企业承包经营制。1986年12月，国务院颁布《关于深化企业改革，增强企业活力的若干规定》，全面推行企业承包经营责任制。承包制主要是以经营合同的形式规范企业与国家的责、权、利关系。按照“包死基数、确保上缴、超收多留、歉收自补”的原则，确定国家与企业的分配关系。承包制改革仍然遵循放权让利的思路，即在不触动企业所有权结构的前提下，以全面放开经营权来激励企业提高经营效率。承包制改革实现了所有权和经营权的“两权分离”，在政府与企业之间建立基于承包合同的委托代理关系，进一步规范了政府与国有企业的利益分配关系，使国有企业从政府直接经营的“国营企业”逐渐转变为国家所有、企业自主经营的“国有企业”。^[5]

但正如有学者指出的那样，从扩大企业自主权到推行企业承包经营制，经营权改革呈现出边际效应递减的趋势^[6]，特别是承包制改革虽然在当时对扭转国家财政收入的滑坡产生了一定积极效果，但也助长了国有企业包盈不包亏、重当期生产、轻长期投入等“短期行为”，同时也带来了国有企业亏损面不断扩大和国有资产不断流失等一系列问题，到1993年左右企业承包经营制就全面终止了，作为国企改革第一阶段的经营权改革至此也告一段落。

从扩大企业自主权到推行企业承包经营责任制的经营权改革是产权导向的国企改革路线的第一步，其理论依据是所有权与经营权分离的“两权分离”理论，其实质是希望通过在国家与企业之间签订一个全面的基于委托代理关系的承包合同，将经营权全面下放给企业，同时将利益分配权在国家和企业之间做一个明确的划分。但是正如新制度经济学所指出的，由于合同不可能是完全的，因此必然存在着合同中无法明确规定的剩余控制权，哈特等人指出，有效率的产权结构应该是将剩余控制权和剩余索取权都配置给资产的所有者。^[7]但是在经营权改革中，经营权主体比较清晰，而所有权主体却不清晰，只是笼统的“国家”或“政府”，即存在所谓“所有者缺位”问题，所有权的表达方式也不清晰，只是笼统的“全民所有”。由于“所有者缺位”，在国家与企业签订的承包合同中，作为委托人的所有权就处于相对弱势地位，就容易被作为代理人的经营权主体侵占本应属于所有权主体的剩余控制权和剩余索取权，再加上政府与企业之间的信息不对称，就会产生一系列敲竹杠、逆向选择和道德风险的机会主义行为，如包赢不包亏、鞭打快牛、拼设备、掠夺国有资产、工资侵蚀利润等等。总之，以承包制为代表的经营权改革在最大限度地扩大国有企业自主权的同时，也使国有企业所有权不清晰的缺陷充分暴露出来，这促使国有企业的产权改革从经营权改革转向所有权改革。(www.xing528.com)

（二）所有权改革

1993年中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出国企改革的方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，开始启动国有企业的所有权改革。现代企业制度的核心是“产权清晰”，对于如何实现产权清晰，《决定》提出了三条关键要求：一是企业拥有法人财产权，即“企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体”；二是股份制，即“出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益，即资产受益、重大决策和选择管理者等权利”；三是有限责任制，即“企业破产时，出资者只以投入企业的资本额对企业债务负有限责任”。

现代企业制度的核心是股份制，采取股份制使得国家对国有企业的所有权得到了比较清晰的表达，同时也将企业国有产权的产权主体问题即谁来行使所有权的问题提到议事日程，从而又进一步推动了国有资产管理体制改革。在当时的情况下，国有企业仍然沿袭计划经济时期“条块分割”的部门管理制，按照行业特点和行政隶属关系划分为各种各样的部属企业、省属企业、市属企业等等，资产受益、重大决策和选择管理者等企业所有权的权利和责任被分散在财政部门、行业主管部门和组织人事部门，形成“多头管理，无人负责”的“九龙治水”国有资产管理格局。要建立“产权清晰”的现代企业制度，不但要使企业的国有产权得到清晰的表达，还要进一步明确国有产权的行使主体，解决“所有者虚位”问题。经过一系列行政体制的调整和改革，2003年建立了统一的国有资产监管机构——各级国有资产监督管理委员会，统一承担企业国有产权所有者的“管人、管事、管资产”的权责。

从建立以股份制为核心的现代企业制度到建立统一监管的国有资产管理体制，初步解决了国有企业的所有权表达方式不清晰和产权主体不清晰问题，初步实现了国有企业的所有权改革目标。

（三）所有权与经营权的深化配置

从扩大企业自主权、推广企业承包经营责任制、建立现代企业制度到建立统一的国有资产管理体制，遵循所有权与经营权“两权分离”的产权改革路线，国有企业经营效率不断提升，国有企业治理结构也得到明显改善。但是随着国民经济从“短缺经济”进入“过剩经济”，市场竞争日趋激烈，国有企业相对于民营企业活力不足、治理失衡的缺陷又进一步凸显出来，产生了进一步深化国企改革的需要，所有权与经营权“两权分离”的产权改革思路逐步深化为监督权、决策权与经营权的“三权分离”的产权改革思路，具体到改革战略上就是启动混合所有制改革和国有资本授权经营体制改革。2013年中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要积极发展“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济”，同时“以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”混合所有制改革的目标实质上是要实现两个效应：一是杠杆效应，即通过在国有企业中引入民营资本放大国有资本的功能；二是“鲶鱼效应”，即利用民营资本改善国有企业的治理效率，提高国有企业的竞争力。混合所有制改革将促使大量传统的国有企业转变为不同资本共存的混合所有制企业，这也必然要求以“管企业为主”的国有资产管理体制转向“以管资本为主”的国有资本管理体制，具体来说，国有企业的所有权与经营权进一步细化为监督权、决策权与经营权并重新进行配置——国资监管机构掌控国有资本投资运营的监督权，国有资本投资运营公司掌控国有资本经营的决策权，而所出资企业拥有业务经营权。当然，以混合所有制改革和国有资本授权经营体制改革为核心的新一轮产权导向国企改革的具体效果还有待进一步观察。