国有企业改革必须与时俱进，也必须对症下药，根据国有企业的症结和情况的变化而采取相应的措施才能药到病除。在“抓大放小”的改革以后，中国现存的国有企业都是大型企业。改革开放初期，中国资本极端短缺，在资本密集型产业上没有比较优势。当前，中国已经是一个中等偏上收入的国家，资本不再极端短缺，许多原来违反比较优势的产业，如装备制造业和家电产业，已经成为中国具有比较优势的产业，战略性政策负担不复存在。同时，中国也已经进行了社会保障体系改革，社会性政策负担已得到了较好的解决。
在当前情况下，可以把大型国有企业分成三大类：第一类是资本非常密集，违反比较优势，但和国防安全及国家发展命脉相关的战略型产业，如航空、航天、大型舰艇、核心芯片等；第二类是关系国计民生的自然垄断行业，如电讯、电力、能源、交通等；第三类是符合比较优势的竞争性行业，如装备制造业、钢铁、水泥、家电行业等。
第一类产业，其资本密集程度超过中国发展阶段，其中不少是国防安全所需的军工产业；另外有一些如核心芯片、新材料等战略新兴产业，其技术方向已经非常明确，虽然不符合中国的比较优势，但如果现在不开始研发，关键技术会被发达国家控制，将来进入这类产业要付高昂的专利费，甚至出现“中兴事件”，影响中国经济安全。从动态来看，现在进入此类产业更为合算。在发达国家，如美国和欧洲国家，军工行业一般比民用产业的资本密集度、技术先进度高，同样违反了比较优势，企业没有自生能力，必须靠政府的保护补贴才能生存，中国的军工和战略新兴产业也是这样。在计划经济时期和改革开放初期，这类产业的企业在国民经济中的比重大，补贴主要由扭曲各种要素和产品价格来进行。现在这类产业在整个国民经济中的比重已大大降低，补贴的方式改为财政直接补贴。尤其是十八届三中全会提出了全面深化改革，让市场在资源配置中起决定性作用，各种要素价格扭曲被取消，只能由财政直接补贴。那么，怎样才能提高这类行业的企业经营效率呢？政府既要加强对其生产流程的成本和产品质量的监管，以减少信息不对称，也要防止企业对政府相关部门的寻租套利行为，这样才能缓解激励不相容所可能引起的道德风险问题。
第二类是规模经济很大的自然垄断行业，由于缺乏竞争、信息不对称的问题无法克服，所有者和经营者激励不相容所引起的道德风险问题也难以解决。所以，国外不管国有企业还是民营企业，自然垄断行业的效率一般低于竞争性行业。对自然垄断行业，在其产品和服务的流程中可以引入竞争的地方就应该引入竞争，例如加油站；对不能引入竞争或由于规模经济太大只有寡头竞争的行业，一方面要防范经营层的道德风险，另一方面要防范企业利用其垄断地位提价而损害消费者的利益。由于消费者非常分散，只能由国家根据其成本代表消费者对自然垄断行业的价格进行监管，国外自然垄断行业都采取这种治理方式。
第三类是符合中国比较优势的产业，如竞争性装备业、汽车制造业、电器行业，不存在战略性政策性负担，只要把冗员、养老保险等社会性负担剥离，就没有了政策性负担。在没有政策性负担的情况下，再给保护补贴只能提供寻租的机会。为了治理腐败和缩小收入分配差距，应该取消保护补贴。这类企业经营状况是厂长或经理的责任，应该改善激励机制，让经理人员有相应的合理奖惩，以使经理人员的激励和国家激励相容。
在国有企业改革的讨论中，一般认为国有企业的效率低于民营企业，是因为把上述三类国有企业作为整体和民营企业的整体效率比较。民营企业没有政策性负担，所在的行业符合比较优势，属于竞争性行业。国有企业中的前两种不属于竞争性行业，其效率与竞争性行业相比必然较低，这一点在发达国家，不管是以民营为主的美国还是以国有为主的欧洲国家都一样，并非中国特有。如果只是将第三类国有企业和民营企业相比，其效率未必低。例如，在钢铁行业中，国有企业宝钢的效率并不低于民营企业沙钢；在装备业中，国有企业徐工集团的效率也不低于民营企业三一重工。而且，第三类国有企业所在行业不牵涉国防安全和国计民生，如果效率低可进行民营化，在民营化过程中，一个企业的价值也有较好的参照系，不至于出现苏联和东欧大规模私有化过程中将国有企业大甩卖的情形。当然，如果这类企业经营效率好，也没有必要民营化，在以私有产权为基本体制的发达市场经济国家的竞争性行业中仍然有不少国有企业，如新加坡航空、法国的雷诺汽车等。
第一、第二类的国有企业，其效率必然比竞争性行业中的民营企业低，而民营化是否可提高国有企业的效率？除了制定合理的经理人员奖惩制度外，关键在于这类企业是在国有时还是民营时向政府寻租或攫取垄断利润的积极性更高，以及这类企业是在国有时还是民营时政府容易监管。从理论上分析，如果民营企业所有者通过寻租和攫取垄断利润的获利比国有企业的厂长或经理的获利大，就比国有企业厂长或经理有更大的积极性寻租。同理，民营企业所有者也有更大的积极性去俘获（capture）政府政策，监管有可能变得比企业在国有时更难。20世纪八九十年代，苏联和东欧国家对第一类国有企业私有化以后寻租和保护补贴增加，对第二类国有企业私有化出现了更多攫取垄断利润的情形，墨西哥的电讯行业私有化是典型案例。中国应该以此为鉴，不能因为这两类国有企业效率比竞争性行业的民营企业低，就认为民营化能解决问题，应该考虑如何使这两类企业的经理人员通过合理的奖惩提高积极性，并对其加强监管。
那么，政府推动的混合所有制改革是否可提高大型国有企业的效率？从经理人员的奖惩和激励机制来说，混合所有制改革以后，可以引进和大型民营企业相同的奖惩机制提高经理人员的积极性。同时，民营企业的战略投资者也可能对市场需求和技术发展的方向更敏感，从而有利于企业的经营和长期发展。对于第一类企业要防止民营企业参股以后，和原有的国有企业经理人员合谋，获取更大的财政补贴。对于第二类企业要防止民营参股后为了攫取更多的垄断利润而对政府官员寻租，弱化政府应有的监管。
【注释】
[1]基金项目：国家社会科学基金重大项目（14ZDB122）。林毅夫，北京大学新结构经济学研究院教授，北京大学朗润资深讲席教授，研究方向：新结构经济学、发展经济学、中国经济改革。
[2]林毅夫.新结构经济学——重构发展经济学的框架［J］.经济学（季刊），2010，10（1）：1～32.林毅夫.新结构经济学的理论基础和发展方向［J］.经济评论，2017（3）：4～16.
[3]林毅夫.解读中国经济［M］.北大出版社，2008.(www.xing528.com)
[4]林毅夫.解读中国经济［M］.北京：北京大学出版社，2018.
[5]这两点在农村的家庭联产承包责任制中不会出现，这个差异是“承包制”在农村成功在国企失败的决定因素。
[6]有关国有企业改革经验研究文献的详细述评请见Justin Yifu Lin，“The Washington Consensus Revisited：A New Structural Eco-nomics Perspective，”Journal of Economic Policy Reform，Vol.18，No.2，2014，pp.96～113.
[7]Berle Adolf and C.Gardiner Menas，The Modern Corporation and Private Property，New York：Harcourt，Brace ＆ World，1932.
[8]Oliver Hart，“Corporate Governance：Some Theory and Implications，”Economic Journal，Vol.105，No.430，1995，pp.678～689.
[9]林毅夫，蔡昉，李周.充分信息与国有企业改革［M］.上海：上海人民出版社、上海三联出版社，1997；上海格致出版社、人民出版社，2014.
[10]林毅夫，蔡昉，李周.充分信息与国有企业改革［M］.上海：上海人民出版社、上海三联出版社，1997；上海格致出版社、人民出版社，2014.
[11]J.Kornai，“The Soft Budget Constraint，”Kyklos，Vol.39，No.1，1986，pp.3～30.
[12]Justin Yifu Lin and Guofu Tan，“Policy Burdens，Accountability，and the Soft Budget Constraint，”American Economic Review：Papers and Proceedings，Vol.89，No.2，1999，pp.426～431.
[13]Justin Yifu Lin，“The Washington Consensus Revisited：A New Structural Economics Perspective，”Journal of Economic Policy Reform，Vol.18，No.2，2014，pp.96～113.
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
