国有企业的政策负担及解决方案

改革开放以来，中国大型国有企业所在市场的竞争不断加强。比如汽车行业，既有长春的一汽，武汉的二汽以及上海、广东、北京的国有汽车公司，也有私营汽车公司。装备制造业方面，既有国有的徐州工程机械集团有限公司，也有民营的三一重工股份有限公司。一些自然垄断行业也引进了竞争，如石油行业，有中石油、中石化、中海油。电信行业有中国移动、中国联通。既然竞争增加了，国有企业的问题为何没有像现有文献所认为的得以解决呢？

前文讲到，不管我们用什么方法改革国有企业，都在试点的时候有效，在全国推广时无效，即使市场竞争的增加也没有解决道德风险的问题。这是因为中国的国有企业承担了新结构经济学所强调的政策性负担。中国国有企业有两种政策性负担，一种是战略性政策负担，另一种是社会性政策负担。^[10]所谓战略性政策负担是指，中国在计划经济时代资本非常短缺，但是计划经济所建立的大型国有企业所在的行业资本密集，是违反比较优势的。在开放竞争的市场中，这些产业中的企业没有自生能力，必然亏损。由于民营企业不愿意投资此类行业，基于国家战略的需要，由国家直接进行资源配置建立了这一行业。因为行业违反比较优势，行业中的企业就没有自生能力，在经营中如果没有政府保护补贴就会亏损。信息不对称的情况下，经营层可能把经营性亏损、管理不良造成的亏损或转移财产造成的亏损都称为政策性负担，由国家全部承担，这种国家战略所造成的亏损由国家承担，这就形成了所谓预算软约束的问题，即企业有亏损国家就必然进行补贴。从而造成国有企业改善经营效率的积极性不高，国有企业效率低下。除了战略性政策负担之外，还有社会性政策负担，因为国有企业资本密集，但是创造的就业非常少。当时，国家对城市居民负有保障就业的责任，本来一个岗位只需要一个工人，但是为了解决居民就业问题，可能会雇佣三个工人，甚至五个工人。国有企业承担了保障就业的社会责任。

改革开放以后，除了企业冗员的问题，还出现了企业退休职工的养老问题。在计划经济时代，中国实行低工资制度，工资只够工人当前的消费，退休金由国家财政直接拨款，由企业发放。但是，自1983年由财政拨款改为银行贷款，企业由上交所有盈利改为上缴税收，此即所谓“利改税”“拨改贷”。“利改税”之后，职工退休养老的责任转移到了企业，因此规模越大、历史越久的国有企业的养老负担就越重。新建立的民营企业不需要发退休金，不存在社会性政策负担，而国有企业不仅有社会性政策负担，也有政策性亏损。(www.xing528.com)

有了政策性负担，不管是战略性政策负担还是社会性政策负担，竞争性市场就失去了克服信息不对称的作用。因为竞争性市场能够克服信息不对称的前提是所有企业都是公平竞争的。在中国的竞争性市场中，即使是由经营不善造成的国有企业亏损，在信息不对称的前提下，国有企业也会把责任都推给政策性负担。同样，在信息不对称的情况下，国家只好都承担起来，而出现科尔奈所指出的预算软约束的问题。^[11]不过科尔奈认为，预算软约束是由于国有产权引起的，政府和企业之间的关系像父子，国有企业亏损，政府承担责任。本文则认为，预算软约束是由于政策性负担所引起的责任归属问题，使政府只好承担责任。^[12]

受产权理论的影响，学界一般认为，如果把国有企业私有，预算软约束就会不存在，国家就可以不给亏损企业补贴。二十世纪九十年代，苏联和东欧社会主义国家在转型时按这种理论以“休克疗法”推行了新自由主义的华盛顿共识所主张的“私有化、市场化、稳定化”，把国有企业私有化。实际上，私有化后的国有企业政策性负担和企业亏损仍然存在，私人老板不会帮助国家承担政策性负担，却仍然需要政府补贴。在企业国有时，经理以政策性负担为由要求补贴，如果直接将补贴中饱私囊是贪污行为，有被判刑的风险，所以存在自我约束。但是企业私有化以后，私人经营者会用同样的理由跟国家索要补贴，把补贴作为自己的收入是合法的行为，因而有更大的积极性寻租。已有大量的实证研究证明，在苏联和东欧国家转型以后，这样的情形普遍存在，企业的效率没有提高，而国家的补贴反而增加。^[13]