20世纪80年代中后期，所有者缺位成为国有企业问题的共识。当时的看法认为，国有企业名义上是全国人民所有，交给厂长或经理来经营。但是，厂长或经理等管理人员只是全国人民的亿万分之一，实际上是国有企业的代理人而非所有者，要求他们发挥主人翁精神不啻缘木求鱼。有鉴于此，当时认为放权让利的改革只是给厂长经理开了侵蚀国家利益的方便之门。因此，20世纪80年代末至90年代初，国有企业的改革问题变为怎样进行产权改革来克服所有者缺位的问题。
产权改革的基本思路是“抓大放小”，即将小的国有企业私有化，让所有者和经营者统一起来。对于大型的国有企业建立现代企业制度，即在大型国有企业里建立董事会、监事会和经理层。董事会代表所有者，监事会监视董事会的决策是否符合国家利益以及经营层是否侵占国家权益，经营的权利则放给经理层。
当时认为最先进的公司治理是上市公司，这种制度安排可以在国有企业所有者中引入非国有的所有者，这些非国有所有者会为了自己的利益对上市的国有企业进行监督。国家可以搭这些非国有所有者的便车，避免董事会的决策偏离股东利益以及企业的经营层侵占所有者权益。
1991年，中国股票市场成立，国有企业上市时，只有自然人可以买股票。当时学界和改革方案设计者认为，自然人用自己的钱买股票，最关心投资收益，有最大的积极性对经理层进行监督。可是在股票市场推行之后出现两个问题：第一，上市公司在上市三年以后的经营状况跟未上市的公司区别不大，不管是资本回报率、盈利状况还是亏损状况都区别不大。由于经济状况不好，上市公司基本不分红。第二，小股民热心于投机，并不监督企业。一般股民的股票只占上市公司股票的千万分之一，甚至是亿万分之一，小股民也不会花时间和精力监督上市公司的经营，因为他们得到的收益只是公司收益的亿万分之一或十亿万分之一。而且，即使股民想要行使所有者的权利监督经营者，由于其股份权重太小，经营者也不会理会。在这种情况下，股民不关心上市国有企业经营的好坏，只关心股票的涨跌并以此来获利。(www.xing528.com)
20世纪90年代中期的观点认为，分散的自然人股东没有发挥股东的监督作用是国有上市公司效率未能改善的原因。于是，中国借鉴国外上市公司的做法，引入基金来解决这个问题。
国外上市公司中主要买股票的不是自然人，而是基金，如退休基金或理财基金。这些基金规模大，有专业团队来研究上市公司经营的好坏，并据此进行投资。如果某一上市公司经营状况好，他们就会多买这家公司的股票，使这家公司的股票价格上涨，该上市公司的厂长或经理就会从股票价格上涨中获益；如果这个上市公司经营状况不好，其股票价格下跌，上市公司的厂长或经理就会受到惩罚，而且，大的投资基金也可能有代表参加上市公司的董事会。根据这种国外经验，中国在20世纪90年代开始引进各种基金。但是引进基金之后，股票市场的情况变得更加糟糕。这是因为上市公司不分红，基金只能靠股票价格涨跌的投机来获利，出现了所谓“坐庄”的问题。规模大的基金可以把一支股票价格炒高，等股票价格高了后小股民跟进时，坐庄的基金就开始抛售股票。这样的后果是中国股票价格的涨跌波动比国外股票市场更大，小股民损失惨重，上市企业的经营状况也没有得到改善。
目前，国有企业改革沿袭了产权改革的思路，但方式有所不同，提出了国有企业“混合所有制”改革。混合所有制改革与过去改革所不同的是，在国有上市公司中，其战略投资者不再是一般基金，而是另外一家公司，这些公司中很多都是成功的大型民营企业，如阿里巴巴、腾讯以及京东等。大型民营企业与大型国有企业进行混合所有制改革，投入国有企业的资金来源于大型民营企业而非之前的基金，这些民营企业作为战略投资者，本身有管理企业的经验，对市场趋势和需求变动的反应也较灵敏，然而，混合所有制改革是否会比以前的改革更有效呢？
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