变革中的世界经济：WTO所面临的挑战

在GATT制度设计之初，为了推动关税水平的不断降低，各国同意定期举行贸易谈判。这一贸易谈判制度不仅为各国进行关税磋商和重要贸易议题讨论提供了场所，更为GATT以及后来的WTO不断制定新规则以适应世界经济的发展变化提供了机制平台。然而，WTO多边贸易体系规则和制度的演进速度远远落后于世界经济的发展，WTO无法为成员及时、有效地提供多边解决方案，以应对世界经济变化。

（一）挑战一：WTO未能为全球价值链发展提供所需的国际贸易新规则

自20世纪90年代出现并迅速发展的全球价值链，推动了以贸易—投资—服务为轴心的21世纪贸易形态的出现。因此，在国际层面需要与之相适应的多边贸易规则。^[20]而现有的WTO多边贸易规则侧重对跨境贸易的规定，强调各国对边境贸易措施的协调。而在全球价值链时代的国际贸易规则，要求对各国边境内规则进行协调和统一，并且在削减货物关税及配额的基础上，简化通关手续，促进贸易便利化，协调生产各个环节，从而加速货物的流转。跨国公司以此减少贸易成本来降低企业的运行成本。与此同时，价值链的扩展使得产品生产与服务贸易更加紧密地结合在一起，要求服务贸易进行更大限度的开放。另外，全球价值链的出现和扩张要求各国进一步打破投资藩篱，消除投资中的歧视，为投资者提供更多的保护。除了贸易领域的开放，全球价值链的拓展还要求加强各国法律协调，提高法律法规的一致性，从而减少经营成本和风险。最后，跨境电子商务等新的贸易形式的出现，要求多边贸易规则不断发展，以协调各国对数据传输和电子商务发展所需要的国际贸易新规则。

然而，在1995年WTO成立之后，WTO框架下的多哈贸易谈判陷入僵局，谈判未能推动重要贸易协定达成一致，未能在多边层面适应世界贸易的发展而提供新规则。而这从根本上侵蚀了WTO作为多边贸易协调机制的权威和信誉，成为WTO面临的重要挑战之一。

（二）挑战二：各方通过WTO多边机制加强贸易政策协调的意愿降低

WTO多边贸易体制对国际经济新变化应对失灵，使得很多国家转向区域以及双边贸易协定磋商，带动了地区主义的蓬勃发展。大型区域自由贸易协定谈判成为21世纪以来国际贸易体系发展的重要特征之一。美国、欧洲、日本、中国以及东盟国家成为大型区域自由贸易协定的重要推动者。这些大型区域贸易协定代表国际贸易规则变革的重要动力，成为影响国际贸易规则的主要力量。

融合东亚及太平洋国家的CPTPP（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership）的前身TPP，虽为美国对亚太再平衡经济战略中的重要内容，但随着特朗普总统宣布退出，一度陷入危机。日本和澳大利亚带领其他成员国于2018年3月达成CPTPP。美国的贸易保护主义加速了各成员国立法机关批准CPTPP。CPTPP已于2018年12月30日生效。东亚包括日本、新加坡、越南、马来西亚等国通过CPTPP建立的自由贸易区，加速区域内部市场的开放和实现经济的增长。

2018年9月30日美国与加拿大、墨西哥签订的《美墨加贸易协定》（US-Mexico-Canada Trade Agreement，以下简称“USMCA”）将在生效后取代《北美自由贸易协定》（North American Free Trade Agreement，以下简称“NAFTA”）。目前，USMCA正在等待各国立法程序批准，尚未生效。USMCA是特朗普政府在国际贸易新规则制定中的重要实践。USMCA反映了美国在新时期所关心的贸易议题和规则制定手法，被美国政府誉为21世纪高标准国际贸易规则。^[21]与WTO多边贸易规则相比，USMCA的规则不仅增加了新议题，还对现有的热点贸易议题进行了更为详尽的规定。^[22](www.xing528.com)

东亚国家正在加速推进区域大型自由贸易协定（FTA）的达成，旨在扩大市场开放和推动贸易及投资自由化的区域全面经济伙伴关系（RCEP）协定谈判，这对东亚地区经济一体化进程非常重要。RCEP谈判始于2012年，是由中国、日本、韩国、印度、澳大利亚、新西兰和东盟十国组成的旨在推进地区贸易开放和经济深度融合的自由贸易协定。2019年11月，在于泰国曼谷举行的东盟峰会及东亚领导人会议上，除印度明确表示退出谈判外，其他15个国家已经就20个章节的文本谈判达成协议，并即将付诸法律审查程序。印度由于自身国家利益集团的左右，明确表示不会签订RCEP。RCEP将成为推动东亚国家经济一体化进程的重要机制性框架。

与此同时，主要国家间的双边贸易协定谈判不断推进。日本与欧盟于2018年7月签订《日本—欧盟贸易伙伴关系协定》（Japan-EU Economic Partnership Agreement，以下简称“EPA”），并于2019年2月1日付诸实施。^[23]欧盟将对从日本进口的99%的商品实行零关税，日本对从欧盟进口的94%的商品立即实行零关税，并逐步扩大至99%。EPA将在世界重要的两大经济体之间建立覆盖接近6.4亿人口的自由贸易区域。主要国家通过签订双边贸易协定，推动双边市场的深度开放，来维持贸易增长和助力自身经济的发展。

各区域和双边贸易协定谈判的兴起在一定程度上分化了各国通过WTO多边贸易机制进行规则磋商的努力。在一定时期内，多边贸易谈判不再是主要国家推进国际贸易新规则制定的首选。许多国家希望加快谈判进度，尽快将符合自身利益的贸易规则以区域或双边协定的方式固定下来。然后，以这些为蓝本推动WTO多边规则的相关谈判。在国际贸易规则修订和重写之际，主要国家希望以这种方式来影响和塑造国际贸易新规则。

（三）挑战三：单边贸易保护主义对WTO多边贸易规则的挑战

美国在特朗普总统上台之后，以单边贸易保护主义冲击WTO多边贸易体制。特朗普总统以“美国优先”为指针，以关税措施为手段，以调整双边竞争优势为目标，极力推行贸易保护主义政策，维护美国的竞争优势和经济霸权。然而，特朗普政府的单边增加关税措施，违背了其在WTO的基本承诺，给多边贸易体制带来了冲击。特朗普总统威胁退出WTO的言论，损害了 WTO一直以来树立的权威和声誉，动摇了二战以来多边贸易体系的基础。

首先，美国以国内法为依据，通过单边提高关税，对重要的行业进行保护，这是对多边贸易体制关税约束的无视和对WTO基本原则之一“最惠国待遇原则”的违背，从根本上破坏了各国在WTO多边框架下合作开放的信任基础，对现有多边贸易体系构成冲击。其次，特朗普政府无视多边贸易体制的争端解决机制，通过包括“301条款”在内的国内法认定贸易伙伴的违法行为，未通过WTO争端解决机制的裁决直接采取单边制裁措施。美国是以国内法实践凌驾于多边国际贸易法体系之上。最后，美国还以上诉机构的准司法实践侵犯成员权利和义务为由，阻碍上诉委员会委员的任命。在乌拉圭回合谈判期间，美国是WTO争端解决机制准司法化的坚定支持者，然而时至今日，美国却成为WTO准司法化的破坏者。上诉机构因此无法正常运转，WTO争端解决的裁判功能受到了严重的削弱。

尽管WTO多边贸易体制存在自身的问题，但它是最广泛的国际贸易政策协调机构，仍然在维护世界经济稳定和安全方面发挥着不可替代的作用。特朗普政府实际上是在以一种破坏的方式，以退出WTO相威胁，侵蚀国际多边贸易体制的政策协调和新规则谈判的功能，使其独立的运转体系受到限制。而美国以双边政策施压和贸易谈判为手段，通过主导与主要贸易伙伴国的双边关系“分而治之”，最终实现加强在国际经济秩序和国际贸易规则制定过程中的主导权和主动权。然而，美国作为多边贸易体系举足轻重的成员，其行为给WTO多边贸易规则体系带来了巨大的冲击和挑战。