WTO谈判主要议题汇总

WTO的谈判回合不断推动成员进行市场开放和制定新规则，彰显WTO的“立法”职能。事实上，在WTO成立之后，乌拉圭回合谈判的成功提升了成员对多边贸易体制的信心。各成员进行新贸易回合谈判的呼声更为高涨，希望继续在WTO框架下讨论乌拉圭回合未能讨论的议题，推动贸易自由化的深入发展。

（一）新加坡议题

作为WTO成立之后首个贸易回合谈判，新加坡回合谈判涉及了WTO框架下未能包含的新议题。1996 年，在新加坡部长会议上，欧盟提出将竞争政策、投资、贸易便利化和政府采购等议题纳入谈判范围。这四个新议题因此被称为“新加坡议题”。《新加坡部长宣言》同意设立3个工作小组，分别对竞争政策、投资和政府采购的透明度等议题进行研究。^[12]与此同时，部长会议要求WTO总理事会对与货物贸易有关的程序进行简化，实现贸易便利化，并对发展中成员，特别是欠发达成员提供技术支持，帮助这些成员参加竞争政策、投资和政府采购透明度等议题的讨论。

1.新加坡议题的演进

作为WTO贸易谈判的新方向，新加坡议题的提出在成员中产生了不同的反响。新加坡议题主要由欧盟主推，但发展中成员明确表示反对。发展中成员认为，新加坡议题的内涵和范围都不明确，并且这些成员没有能力实施这些新议题。^[13]事实上，发展中成员为了履行在乌拉圭回合达成的与贸易有关的知识产权协定和与贸易有关的投资措施协定，进行了内部法律的修改和相应的法的实施制度改革。在WTO成立之后，发展中成员深刻认识到在乌拉圭回合作出的承诺所付出的制度成本和经济代价，因此对新的承诺颇为抵触。^[14]更为重要的是，发展中成员认为，有关政府采购的透明度原则和竞争政策是发达成员单向将规则输出到发展中成员，发展中成员并没有实力参与塑造相关规则。发展中成员和发达成员关于新加坡议题的分歧造就了后来在WTO谈判回合中的二元格局，为发展中成员和发达成员在重要问题上的对峙埋下伏笔。

在西雅图回合谈判中，发达成员再次将新加坡议题提上日程。在西雅图部长会议准备期间，主要发达成员对发展中成员施压，要求其同意将新加坡议题纳入部长会议议程。在西雅图部长会议期间，由发达成员主导的“绿屋会议”邀请部分发展中成员参加，谈判内容主要针对新加坡议题。发达成员力图将新加坡议题写进部长会议宣言。然而，由于发展中成员强烈反对，西雅图回合谈判在最后一天破裂，未能有部长会议宣言公布。

在多哈回合谈判中，发展中成员和发达成员对于新加坡议题的争论进一步发酵。发达成员再次强调WTO应该启动新议题谈判，而发展中成员则强调WTO应将乌拉圭回合协定的实施问题作为首要目标。^[15]在坎昆部长会议期间，中国、印度、孟加拉国（代表欠发达成员）、印度尼西亚等70个发展中成员部长联合发表声明，“我们对这些议题（新加坡议题）的多边规则对我们国内政策的影响以及对WTO多边规则的意义尚未充分理解表示忧虑……许多发展中成员没有能力实施多边规则之外的承诺，并对这些议题纳入WTO框架的益处表示怀疑。”^[16]发展中成员和发达成员在新加坡议题上针锋相对的意见直接导致坎昆部长会议的失败。

在坎昆部长会议之后，发达成员和发展中成员对新加坡议题的谈判策略都做出了重大调整。作为新加坡议题的重要推动者，欧洲做出让步，同意将投资和竞争政策从谈判议程中删除，保留贸易便利化和政府采购的透明性。美国也表示支持欧洲的观点，并强调应将重点放在市场准入方面。^[17]与此同时，发展中成员也表示支持贸易便利化议题的推进。2004年7月，在非洲、加勒比和太平洋国家部长声明中，这些发展中国家对于开展贸易便利化工作议程的观点正在趋同，但要求在各国就谈判范式达成一致前，应对有关议题进行明确。^[18]

2.新加坡议题的分化

由于受到WTO多边谈判各方意见的影响，新加坡议题下的各议题朝着不同发展方向。在多哈回合谈判中，成员集中讨论贸易便利化的问题。在2013年多哈回合巴厘部长会议期间，各成员达成一致，推出《贸易便利化协定》（Trade Facilitation Agreement，以下简称“TFA”），成为多哈回合谈判达成的首个贸易协定。经过大约三分之二的成员内部法律程序批准，TFA 于2017年2月生效。TFA不仅包括加速货物流转、简化通关手续的相关条款，还包括加强成员的海关和相关机构的有效合作以推动贸易便利化，以及有关贸易便利化的能力建设和技术援助的有关规定。TFA的制定及生效，对推动WTO成员间提高货物贸易效率、减少贸易成本以及促进世界贸易增长有着重要而积极的贡献。

对于政府采购的透明度问题，由于发展中成员的反对，这一议题未能在多边框架下予以充分讨论。然而，有关政府采购议题的讨论在GATT时代就有所涉及。发达成员积极通过诸边谈判推动有关磋商。《政府采购协议》（Government Procurement Agreement，以下简称“GPA”）于2012年3月达成，并于2014年2月生效。GPA经过一次修改，修改版于2014年4月生效。 GPA不仅对政府采购的透明度提出要求，还要求相互开放政府采购市场，在政府采购中实行“非歧视”。GPA主要分为两个部分，包括GPA成员方做出的开放承诺和创造开放、公平、透明的政府采购竞争环境。成员方在作出承诺的领域受GPA相关规则的约束，开放相关的产品和服务市场，建立公平透明的竞争秩序。截至2019年11月，GPA拥有48个WTO成员，有9个成员处于准入手续履行过程中，32个成员是观察员，这其中也包括中国。

在与投资有关的议题上，尽管成员国通过双边投资协议的方式开放投资市场，然而，在多边层面，有关投资协定的谈判一直踌躇不前。包括经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，以下简称“OECD”）在内的国际组织曾尝试过推动《多边投资协定》（Multilateral Agreement on Investment）谈判开展，进而推出有关投资规则。然而，这些努力并未获得成功。在WTO多边框架下，2017年4月，14个发展中成员和欠发达成员提出“投资促进发展之友”（Friends of Investment Facilitation for Development，以下简称“FIFD”）的非正式对话机制。这一机制关注日益紧密的贸易和投资联系，并就WTO的相关政策进行研究，推动WTO帮助成员建立有利于促进投资的环境。各成员方还将加强协调与合作，推动“东道国”和“投资国”之间的信息互通，从而使发展中成员和欠发达成员更好地参与由跨境投资带动的全球资本流动，并受益于投资带来的经济增长。

在有关竞争政策的议题上，由于发展中成员的反对，2014年7月，WTO总理事会决定将竞争政策从多哈回合部长会议谈判的议程中删除，WTO多哈回合谈判将不再对竞争政策进行讨论。^[19]尽管WTO未能针对竞争政策达成具体协议，但GATT 1994、GATS、TRIPS以及TRIMs都有相应条款对不同领域的竞争政策进行规定。另外，有关竞争政策的条款已写入各成员加入WTO承诺的准入协定，并在贸易政策审议（Trade Policy Review）中有所涉及。^[20]竞争政策议题正在被各国所重视。

（二）农业议题

在GATT最初创设时期，农业作为与工业相独立的领域，并没有通过关税减让来实现相应的开放。相反，如前所述，欧洲国家为了二战后的重建，对农业进行了高度的保护。因此，农业领域从最初就是GATT贸易谈判的敏感“特殊领域”。然而，到了乌拉圭回合谈判，各成员同意就农产品关税进行大幅度减让，在一定程度上实现了农业市场开放。但在有关农产品关税之外的领域，WTO仍留给成员巨大的政策空间。

在WTO成立之后，由于在农业市场开放方面规定得不充分，各成员可以根据自身情况采取相应的保护措施。发达成员采取国内补贴形式来扶持农民，从而使发达成员的农产品具有价格优势。例如，美国参议院每五年通过一次对农业扶持的议案，提供一系列支持农民的措施。^[21]据OECD统计，截至1999年，约有超过四分之一的美国农民接受过这种扶持。在欧洲，尽管“共同农业政策”推动农业贸易免于扭曲，但欧盟各国仍然每年以补贴的形式给予欧洲农民扶持。进入21世纪，国际农产品价格一直处于高频波动之中。这与各成员利用自身政策空间，对农业给予补贴密不可分。发达成员为了保护自身农业，以补贴的形式对农民进行扶持，推动了国际农产品价格的大幅度下降。而当发达成员对农业的补贴水平下降时，则会抬高国际农产品的价格。价格的波动使得发展中成员的农民饱受冲击，更使发展中成员面临与农产品有关的食品安全问题。因此，在2001年多哈回合谈判启动之际，发展中成员强烈要求将消除农业补贴作为本轮谈判的中心目标。(www.xing528.com)

在多哈回合谈判的最初阶段，国际农产品价格处于低位，各成员将谈判重点集中在农业补贴和与农业有关的关税壁垒上。包括巴西在内的发展中成员取代乌拉圭回合的发达成员，要求进行需求端改革，而此时发达成员则采取保守立场，要求对农业维持一定程度的保护。而在此之后，尽管国际农产品价格仍处于波动之中，但始终未超过2001年多哈回合开始时国际农产品价格的水平，许多发展中成员将注意力从大宗商品低价对农民的影响上转移到大宗商品高价对消费者的影响上。根据食品和农业组织的统计，2007—2008年，有25个成员对农产品进口实行限制措施，而依赖农产品进口的成员则采取对进口降低关税、对食品征税等措施进行调节。在2008年部长会议期间，各成员聚焦当农产品价格下降或进口增加到多大程度时发展中成员可以采取提升关税措施问题。以印度为代表的发展中成员认为，WTO应该允许发展中成员以任何代价来保护食品安全。而美国认为印度的这一主张会使美国的农产品出口遭受损失。由于美国和印度无法达成一致，谈判最终破裂。

在2015年的内罗毕部长会议期间，各WTO成员同意取消农业出口补贴。然而，各成员未能制定出相关规则，推动限制和消除出口补贴的机制化。在2017年的布宜诺斯艾利斯部长会议上，农业议题更是毫无进展。农业议题谈判不仅是发达成员和发展中成员利益博弈的焦点，更是检验各成员推动WTO多边贸易体系深度开放意愿的试金石。农业议题谈判难以推进，成为多哈回合停滞的症结所在。多边贸易谈判面临巨大挑战。

（三）非农产品市场准入议题

非农产品包括工业产品、纺织品、煤矿燃料等，占到WTO出口贸易的90%。扩大非农产品市场准入（Non-Agricultural Market Access，以下简称“NAMA”）是GATT和WTO谈判的核心目标之一。经过GATT近半个世纪的磋商，发达成员的非农产品平均关税水平已经由二战后的40%降到目前的6%。而发展中成员的相关关税水平尽管也有所下降，但仍然维持在较高水平。因此，发达成员希望在多哈回合谈判中继续推动发展中成员非农业产品的市场开放，通过进一步削减这些产品的关税和消除相应的非关税壁垒，获得更多市场准入机会。

在多哈回合谈判之初，各成员同意将NAMA谈判写进《多哈部长宣言》（以下简称《宣言》）中，明确表示将就非农产品关税的减让和非关税壁垒的消除进行谈判。然而，《宣言》同时指出“将会充分考虑发展中成员和欠发达成员的特殊需要和利益”。^[22]从谈判之初就可以看出，发达成员和发展中成员存在不同的诉求和利益分歧，这预示着谈判存在困难和曲折。

NAMA最初的谈判进展缓慢，各成员迟迟不能就NAMA谈判的范式（如谈判采取的方法）达成一致。美国主张采取激进的关税减让政策，提出在2010年之前将部分工业品和低于5%关税水平产品的关税全部撤除，并于2015年前全面撤除剩余5个品目产品的关税。美国还提出，这一关税减让应适用所有成员，享有“特殊与差别”待遇原则的发展中成员除外。与此同时，美国限制“特殊与差别”待遇原则的发展中成员范围，强调关税减让将会有利于发展中成员的发展。欧盟则主张基于“压缩方式”的关税减让，即将所有的关税压缩为四类，最高类为15%的关税。^[23]

然而，在坎昆部长会议上，由于新加坡议题和农业议题谈判的破裂，与NAMA有关的议题没有被充分讨论。但此次会议为2004年7月通过的《框架协定》提供了蓝本。该协定提出了“瑞士方式（非线性）”关税减让方法，发展中成员不必按照关税代码逐条进行减让，因此拥有了一定的政策灵活性。与此同时，该协定还提出对发展中成员具有特定利益的出口产品采取基于产业部门的关税减让来作为补充方法。发展中成员对于工业品等关税减让的担忧得到了一定的回应，其利益得到了一定程度的保护。该协定为NAMA后来的谈判奠定了基础。

2006年，香港部长会议将《框架协定》中的“瑞士方式（非线性）”关税减让方法固定下来。在确立NAMA谈判方法上向前迈进了一步，但对相关其他方法并没有明确规定。在2007年的后续谈判中，为了打破谈判僵局，包括美国、欧盟、印度和巴西在内的成员通过双边谈判的方式来加速多边谈判。后来，澳大利亚和日本也加入了主要成员的双边谈判。2007年7月，NAMA谈判小组主席公布了由谈判委员会起草的NAMA谈判方法文本。尽管该文本在成员中间尚存争议，但其如实地反映了谈判的进程，为日内瓦部长会议的相关磋商奠定了基础。

2008年，在日内瓦部长会议期间，NAMA谈判委员会主席在以往文本的基础上，提出了新的NAMA谈判方法文本，为部长会议与NAMA谈判提供了更为“详尽和广泛的选择”^[24]。这一文本在肯定“瑞士方式（非线性）”关税减让方法的基础上，分别对发达成员和发展中成员提出了相应的其他方法。发达成员的方法可以适用于所有成员，但发展中成员的方法发达成员不能适用。这为发展中成员提供了一定程度的灵活性。该文本同时指出，基于产业部门的关税减让方法仍然需要各方通过谈判加以明确。目前，已有15个领域被纳入NAMA关税减让的部门，包括汽车及零部件，自行车及零部件，化学试剂，电子产品，鱼及鱼制品，林产品，宝石及珠宝制品，原材料，运动器材，健康、制药及医疗服务，手工工具，玩具，纺织品，衣服及鞋和工业机械。这些领域的关税减让基于成员自愿，采取逐步减让直至零关税水平。^[25]面对贸易保护主义席卷全球的现实，各国主动削减关税的动力不足，这使得NAMA谈判更为艰难。

（四）渔业补贴议题

WTO在成立之后，有关环境和可持续发展的议题逐渐引起成员政府和非政府组织（Non-Governmental Organization，以下简称“NGO”）的关注。在1999年的WTO西雅图部长会议期间，会场外来自环保NGO的抗议，使得各成员贸易部长认识到WTO现有规则对环境保护规定得不充分。在这次会议上，澳大利亚、新西兰、冰岛、挪威等国家向大会提交立场文件，指责渔业补贴的负面影响。而欧盟和日本作为两个渔业补贴最大的提供者，对此表示强烈反对。欧盟认为，欧盟采取渔业补贴措施的目的在于调整捕鱼活动，以满足WTO对透明度和告知义务的要求。欧盟因此主张强调渔业管理，而非渔业补贴。^[26]日本政府则主张，在渔业补贴和渔业资源耗尽之间并不存在因果关系。WTO不是谈论渔业资源枯竭的合适场所，与渔业产品有关的议题应在WTO新回合讨论。^[27]

然而，由于西雅图部长会议谈判失败，有关渔业补贴议题的谈判未能取得进展。在此之后，冰岛、新西兰和美国多次向WTO提出建议，要求将渔业补贴问题纳入谈判范围。而日本和韩国则阻挠有关渔业补贴规则的制定。值得一提的是，包括OECD和联合国环境规划署在内的国际组织积极参加渔业补贴的相关讨论，为加强对WTO渔业补贴议题重要性的认识起到了关键作用。

多哈回合谈判伊始，贸易部长们就将渔业补贴写进《多哈部长宣言》。该《宣言》明确写道：“考虑这一产业对发展中成员的重要性，各参与方共同目的在于明确和完善WTO渔业补贴规则。” ^[28]这是WTO首次就渔业补贴问题表明立场。WTO的目的不仅在于推动渔业规则谈判，更重要的是发挥WTO多边贸易机构在推动环境保护和强化环境保护义务方面的积极作用。阿根廷、澳大利亚、智利、新西兰、美国等组成“鱼类之友”，共同主张在WTO框架下广泛禁止渔业补贴，对渔业补贴产生的贸易扭曲和过度捕捞加以规制。与此同时，包括欧盟、日本和韩国在内的成员则阻止多哈回合谈判有关渔业补贴规则的磋商取得任何实质性进展。WTO关于渔业补贴的谈判陷于两方对峙的局面。进入2004年，由于包括欧盟和日本在内的反对方立场松动，各方对渔业补贴的态度趋于一致。在2005年香港部长会议上，各方同意对导致过度捕捞的渔业补贴进行限制。^[29]这推动了渔业补贴的谈判焦点转为更为实质性的规则。

然而，有关渔业补贴的谈判还面临一个重要议题，即为保护发展中成员利益的“特殊与差别”待遇原则在适用渔业补贴时的范围和内容。以美国、欧盟和日本为代表的发达成员认为应限定适用这一待遇的范围，发展中成员则主张对“特殊与差别”待遇原则适用无须附加任何条件，并担心如果“特殊与差别”待遇遭到限制，会损害其制定相关政策的政策空间。^[30]2010—2015年，虽然有关渔业补贴的细节问题得到成员的关注，但各方仍然未能就实质问题达成协议。

2017年，在布宜诺斯艾利斯部长会议上，渔业补贴问题成为焦点议题。联合国提出的《2030年可持续发展议程》确定了可持续发展目标。其中，第14.6条写明：“在2020年之前，禁止造成过度捕捞的渔业补贴，消除一切导致非法捕鱼的渔业补贴以及不得采取新的渔业补贴措施。”^[31]此次部长会议的渔业补贴谈判焦点仍然集中在“特殊与差别”待遇、扩大渔业保护的机制以及如何借鉴包括TPP在内的区域自由贸易协定的经验和教训。布宜诺斯艾利斯部长会议一致同意，各成员共同致力于渔业补贴谈判，并力争在2019年达成有关协议。目前，规则谈判委员会已经提交了谈判文本，并针对技术性问题召开一系列会议，目的在于为2019年年底达成最终协议扫清障碍。^[32]有关渔业补贴的协议可能成为多哈回合谈判突破僵局的新亮点。