如何评估可持续发展进展：综合框架和指标体系解读

全球《21世纪议程》第40章“决策用的信息”中指出，必须制定出可持续发展指标，以便为各级决策者提供坚实的理论基础，促进环境与发展体系一体化并能自我调节的可持续发展能力^[1]。联合国《2030年可持续发展议程》的“后续落实和评估”中指出，将系统地落实和评估本议程今后15年的执行情况。一个积极、自愿、有效、普遍参与和透明的综合后续落实和评估框架将大大有助于执行工作，帮助各国最大限度地推动和跟踪本议程执行工作的进展，绝不让任何一个人掉队。

党的十八大提出“要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制”。党的十八届三中全会指出“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益等指标的权重”。“十三五”规划进一步提高生态文明相关指标的权重，把保障人民健康和改善环境质量作为更具约束的硬指标。基于此，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《生态文明建设目标评价考核办法》，国家发展改革委、国家统计局、环境保护部、中央组织部制定了《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》。在此基础上，各省、直辖市相继推出了地方的《生态文明建设目标评价考核办法》和两个配套指标体系。从方法上看，这两个指标体系应用层次分析法确定指标权重，通过对指标值的加权计算来评估各地方的生态文明建设。从内容上看，生态文明建设考核目标体系注重资源利用、生态环境建设和保护。绿色发展指标体系虽然在资源利用、环境治理、环境质量、生态保护的指标之外，还涵盖着增长质量和绿色生活两大指标，且这两大指标适用于评价地方生态利用与环境保护的状态。但是，这两个配套指标体系从总体上并不能够充分说明生态文明建设是人类文明发展新阶段，不足以体现城市通过生态文明建设实践，实现在生态与环境能够承载的限度内，经济社会发展和生态环境保护协同共进的重要成果，更不能为各城市指出实现可持续发展的优先领域和路径。

通过建立合适的可持续发展评估模型来衡量城市的可持续发展，既可回答城市当前可持续发展水平以及未来的发展趋势，还有利于城市可持续发展的横向纵向比较，找到城市与城市间的发展差距以及面向可持续发展中存在的薄弱环节和关键问题。通过城市可持续发展评估体系，制定和调整城市在其环境承载能力约束下的可持续发展战略，找到切实可行极具地方特色的可持续发展之路。

在构建的城市两个半球脱钩发展理论模型的基础上，将反映生态文明发展半球的生态文明发展指数（Ecological Civilization Development Index， ECDI）与反映生态投入半球的生态投入指数（Ecological Input Index， EII），置于统一的综合框架中，构建城市可持续发展评估模型，包括两轴-四区分类评估模型和效率评估模型，旨在全面判断和评价生态文明发展半球与生态投入半球的相对状态特征，充分反映经济、社会、生态的系统综合性和协调性。

判断生态文明发展半球与生态投入半球的相对状态，一方面可以检验城市发展目标定位的科学性，以及生态文明建设与发展行动所产生的效果；另一方面能够以生态文明发展指数为工具，考虑综合产出对环境的压力，更能测度生态投入和生态文明发展的效率；再次，通过评估结果分析可以找到推进城市可持续发展的优先领域和优先策略，实现经济、社会和生态的协同发展，从而避免以往评估模型对政策指导实践的单一性与片面性。(www.xing528.com)

城市可持续发展评估逻辑框架，见图2-3。

图2-3　城市可持续发展评估逻辑框架

城市可持续发展状态由城市生态文明发展指数（Urban Ecological Civilization Development Index， UECDI）和城市生态投入指数（Urban Ecological Input Index， UEII）共同反映。城市生态文明发展指数由环境产出指标、社会产出指标和经济产出指标构成，城市生态投入指数由资源消耗指标和污染排放指标构成。应用城市生态文明发展指数和城市生态投入指数，分类评估城市可持续发展，进而评估城市可持续发展效率。利用35个大中城市2011—2017年城市可持续发展分类评估和效率评估的结果，辨识城市发展路径，动态分析城市可持续发展效率变化，考量城市发展的不同状态，提出城市可持续发展的改进路径。城市可持续发展是不断追求的过程目标，对改进路径及其实践状况进行实时评估，进一步优化城市转型的具体路径和措施。