用四丝入扣，提升村域治理水平：看四张清单

护塘村位于金山区漕泾镇西杭州湾畔，地处市政项目建设集中的焦点地带，高速公路、高压走廊线、G228国道、轨道交通22号等项目施工，使得本村村民不得不搬离村庄。同时，村域内规划新建动迁安置小区，外村村民入住，并由护塘村实行属地化管理。护塘村逐渐成为新型城镇化进程下的典型农村社区，村务工作中存在一系列来自体制内外的问题：村委会独立性不强，村委干部权责不清，村务工作制度不健全；村干部往往“头疼医头、脚疼医脚”，办事只见结果，不见过程；少数村干部还存在“办事不公、优亲厚友”和决策不透明、决策随意、监管薄弱等问题，引发群众的不满和不信任。如何规范村级组织运行，加强村干部管理，畅通为民服务体系，是护塘村面临的重要课题。

护塘村结合村情实际，从系统化、具体化、可操作的角度出发，逐步探索和实践“四张清单”村域治理模式，即程序、责任、制度和考核四张清单。程序清单着眼于让权力运行更公开、更透明、更高效，实现村务管理标准化；责任清单着眼于解决村干部“干什么”的问题，实现村务管理法治化；制度清单着眼于解决基层干部“不作为、乱作为”的问题，实现村务管理规范化；考核清单着眼于基层干部行权履职成效，实现村务管理精细化。“四张清单”既相互联系又各有侧重，有机融合形成指引村域治理的行动导则。

村民们驻足观看文化长廊

程序清单的核心是要明确规定村级重要事项的处理步骤和程序，保证村干部用好权、履好职，提升为群众办事的透明度和满意度。首先，在借鉴其他地区实行权力清单的基础上，护塘村结合村情实际，初步梳理出村级重要事项。其次，在有效精简和便民利民原则的指导下，对部分事项进行归并和分类，细分出村民自治事项、协助政府事项和服务村民事项3个部分，梳理出村级重要事项清单25项、居民区重要事项清单19项。再次，按照务实、管用、简便的原则，尽可能精简操作程序，针对每一个事项绘制办理程序流程图，明确每项村级事项的名称、具体实施的责任主体、事项办理的操作流程、运行过程的公开公示等内容。如针对需要临时用人用工的情况，程序清单要求“村委会用人经村干部提议，村党总支、村委会和合作社理事会讨论用人、用工报酬决议；单项用人、用工报酬2万元以上的，需提交村民（社员）代表大会表决通过”。

责任清单的重点是明确村居自治组织和个人必须履行的职责和承担的责任，厘清干部职责边界和履职内容，该做的必须做，要做的必须做好，工作有了“硬杠杠”。在清单编制初期，护塘村全面梳理法律法规依据和政策规定，明确责任类别、责任名称、责任内容、责任依据和责任主体。同时，参考民政部门提供的村（居）委会协助行政事项，制定村级协助行政管理责任清单118项，工作类别涵盖党风廉政建设、精神文明建设、社会宣传和社会事业管理等26个方面，每个类别下又进行责任细分。如党风廉政建设包括廉洁履职、贯彻八项规定、强化监督执纪问责3项责任；精神文明建设包括基层文明创建、志愿服务活动、开展各类创建活动3项责任；基层群众自治包括落实党内民主、完善村级治理架构、深化村民自治机制等5项责任。2017年，因市政项目建设需要，护塘村312户村民的房屋涉及搬迁，村干部在走访中了解到搬迁户中老人赡养和财产分割的矛盾比较突出。根据责任清单的要求，村干部及时和驻村律师一起上门做好协调工作，签订了69份子女赡养老人和财产分割的协议，将可能引发的家庭矛盾及时化解在萌芽状态。

制度清单的关键是明确涉及村民利益的重要事项制度规定，用严格的纪律约束基层干部，使其心有所畏、言有所戒、行有所止，真正做到不越位、不错位、不出事。针对村干部“不作为、乱作为”的问题，护塘村围绕规范村级权力运行，对村级现有制度进行梳理，构建更加科学、系统、规范的村级规章制度体系。目前，制度清单涵盖基层民主、为民服务、项目建设、社会稳定等8个方面，又细分出38项具体制度。如村务管理监督类包括村务公开制度、村务监督委员会工作制度、“三重一大”事项集体民主决策制度、集体资金资源资产管理制度、财务管理制度和档案管理制度6项。2015年，村“两委”换届后，护塘村结合“村管社区”这一新的农村治理模式，建立起村干部联系走访村民机制，将村行政管理区域由原先的21个村民小组改为5个区块，并由5名村干部分别对口联系，通过定期走访，及时发现问题、解决问题。另外，护塘村还修订完善了《村民自治章程》和《村民公约》，明确规定村民的权利和义务，提高村民的责任意识，有效解决了小区毁绿种菜的顽疾。

考核清单的本质是明确行权履职的工作导向，让基层干部学有榜样、干有目标、行有鉴戒，真正营造说实话、重实绩、务实事、求实效的工作氛围。针对部分村干部工作态度消极的问题，护塘村结合政府年度目标管理考核，以工作实绩为中心，科学设置考核评价体系，明确考核项目和指标、计分标准、考核依据、责任主体和考核责任单位。

考核清单按照“可量化、能落实、好检验”的原则，强调监督、检查、考核同步，综合评估工作进展和阶段性成效。考核结果与年底分配及各类评先推优挂钩，同时对敷衍塞责、做虚功等问题进行严肃问责，让村干部清楚地知道什么该做，什么不该做，定下来的事情就要做好，立下来的目标就要达成。目前，考核清单涵盖社会治理和发展、基层组织建设、专项和重大建设等5个方面，又具体分出30项考核细则。如社会治理和发展指标包括规划建设和环境保护、平安建设和维护稳定、社会事业和社区管理3项考核项目。其中，规划建设和环境保护包括道路桥梁维护等12项指标。在漕泾镇2016年度村（居）干部目标管理考核结算中，全镇14个村（居）在党政工作考核中获得了平均分96.6分的好成绩，护塘村位列第一。考核清单的推行，打破了以往“大锅饭”的局面，村干部的年收入进一步拉开差距，最高和最低的相差5万元之多。

村级重要事项“四张清单”

护塘村通过推行“四张清单”体系，进一步完善了村级事务的管理机制，规范了村干部的权力运行，推动了村务工作的提质增效，增强了村干部的责任担当，人民群众的满意度和获得感得到了显著提升。

通过探索实践“四张清单”体系，护塘村村干部系统了解了新形势下村级事务管理的内涵和范畴，程序规则意识和依法办事能力得到了明显提升，大家积极找漏洞、补短板、破难题，村级事务管理更加科学、有序。同时，通过畅通村民参与村务决策、反映诉求的渠道，村民在村务治理中找到了“存在感”。2017年，因G228国道项目建设，护塘村3组和5组的部分土地被征用，按照政策规定，征用土地需安置劳动力，这关系到村民的切身利益。(www.xing528.com)

以往，村民碰到重大工程建设为争个“职保”名额，三天两头往村干部家里跑，说好话的有，放狠话的也有，村干部有时被盯得焦头烂额。如今，依照程序清单中的“劳动力安置程序”，村干部下组召开户代表会，公示征地批文和劳动力安置方案，再请户代表推选出几位有威望的村民来具体商讨落实征地劳动力安置名额。村民通过直接参与，不仅行使了当家作主的权利，也增强了对村干部的信任感。

通过对“四张清单”进行梳理，护塘村在基层治理工作中对无法有效认定和证明的“权力”做好论证减权，对无章可循、无据可依、无法可证的“权力”进行精简，对各项“土权力”和“小微权力”进行分类、界定和固化，不仅提高了村级办事的透明性和规范性，也给基层干部上了一道“紧箍咒”。近年来，护塘村抓住大市政项目建设带来的发展机遇，积极解决村民关心的热点和难点问题，在村级主干道安装了129只路灯，在村级主要路口安装了52只高清监控摄像头，增加了对生病人员的医疗费补助以及对70周岁以上农业户口人员的补助，等等。

过去，类似的村级重大事项只需村“两委”班子会议讨论决定便可实施，而现在必须先由村“两委”班子开会提议，再由党员议事会商议，最后提交村民代表大会决议。基层干部只能按流程办事，避免了可能存在的外部干预，真正做到了实事项目做得更实，民心项目更得民心。

护塘村通过抓“四张清单”，创建了符合村情实际的护塘村党总支部组织网络、村干部联系村民小组和“三支队伍”联系服务群众责任制等制度，做到了骨干党员包干到底、村干部服务到底、“三支队伍”负责到底，使得许多棘手的工作开展收到了事半功倍的效果。

2017年初，防护林搬迁项目安置房选购前夕，护塘村村民对政府制定的超出安置面积的市场价调整存在不满，100多人拟集体到区政府表达诉求。护塘村的党员同志和村干部们了解情况后，按照服务网络的分工，一一走向宅基头，到村民家中开展正面宣传解释工作，第一时间掌握村民的诉求与想法。村党组织经过整理分析，及时与镇相关部门进行沟通，在解决好村民合理、合法诉求的同时，也对村民提出的超出政策解决范围的问题进行了解释，避免了事态的扩大。仅一周时间，村民们便自愿签订了安置房购买协议，矛盾得到了妥善化解。

护塘村重视考核评价体系的“指挥棒”作用，在考核清单的总体框架下，进一步完善了村级干部管理考核机制，逐步建立起村群众监督、村监会监督、上级部门监督有机统一的三级监督体系。同时坚持“眼睛向下”，对“四张清单”实行动态更新并及时公开，以最直接的方式让群众进行监督，确保基层群众自治权利得到真正落实。在“五违四必”环境整治项目宣传动员阶段，护塘村在村中心区域竖起一道“公开墙”，将全村违建户名、违建面积、违建户身份、干部责任人、完成拆违时间等具体信息上墙公开。在村干部和党员同志的带动下，村民积极参与配合并进行监督，使拆违工作得到了公开、公正、有效的推进。广大党员还率先开展自查自纠，一些党员家庭存在的违法建筑和毁绿种菜等问题在开展环境综合整治行动之前就得到了纠正，为村民作出了好榜样。在村民和村干部的共同努力下，护塘村在全区率先成功创建“无违建”村。

以拆违“公开墙”推进环境综合整治

“四张清单”体系，是护塘村为应对基层法律法规不完善、权责界定不明晰、村居权力监督不到位、群众权利保障缺席等基层社会治理现实问题，进行的制度性、体系化构建的尝试。“四张清单”体系不仅把权力关进制度的笼子里，更把权力放出制度的笼子，实现了村级办事程序公开、职责明晰，让群众监督的权利落地生根；不仅从道德上倡导干部责任担当，更从制度体系上规范行权履职，解决了基层干部“不作为、乱作为”问题。与此同时，护塘村实践“四张清单”体系也存在薄弱环节和不足之处：一是村民群众对“四张清单”的认知度还不够高；二是清单服务的便捷化程度仍需进一步加强。

在基层社会治理新趋势和新任务面前，护塘村将以“四张清单”为探索路径，着眼于增强基层党组织的向心力和基层党建的吸引力，创建“互联网+党建”的方式开展宣传工作，做到村民“抬头可见，侧耳能听”，让“四张清单”深入人心。同时，坚持问题导向和需求导向，不仅“身入群众”，更“心入群众”，把切实解决群众的具体问题作为基层干部的工作动力，努力在基层社会治理新常态上取得新突破、实现新进展。