化解信访矛盾的多元化服务

金山地处上海西南，南濒杭州湾，北连松江、青浦两区，东邻奉贤区，西与浙江省平湖、嘉善接壤，是长三角经济区域中心。近年来，金山区进入了城市化加速发展阶段，各类社会矛盾逐渐显现。尤其区内“两化”（上海石化和上海化学工业区）、“三林”（涵养林、生态林、防护林）、“三高”（高压线、高速公路、高铁）的生产建设，引发了大量的信访矛盾。以高速公路引发的信访矛盾为例，仅2011年至2014年期间，关于高速公路项目动迁红线问题、村民反映高速公路扰民问题的信访就有63批220人次，这些矛盾成为群众工作和信访工作的重点和难点。

对此，金山区努力探索社会力量参与信访工作，充分发挥基层干部和热心群众的作用，开拓出了信访代理、律师参与、访调对接等“多元”精细化服务手段，让群众最急切的呼声变为最热烈的掌声。

立足信访事项反映、接待、化解三个不同的时间点，分类引入多元社会力量参与信访矛盾的管理、调处，精准施策，实现及时、就地化解的最终目标。

在信访实践中发现，一些群众反映的信访问题，往往来的人很多，但能真正说清楚的很少，信访效率较低；还有一些群众因不了解信访程序，频繁上访、越级上访，甚至为解决问题造成障碍并发生矛盾冲突，“有理上访”变成了“无序上访”。为有效解决上述问题，金山区信访办探索建立了“变被动接待群众上访为主动代理群众信访”的信访代理制度。信访代理是指信访代理员受信访人的委托，按照《信访条例》和有关法律法规规定的程序和方法，代信访人向有关部门反映诉求、提出意见和建议，协调联络，反馈沟通，促成信访事项依法、妥善处理的一种信访形式。

规范工作模式，抓好三个环节。①　规范代理方式。制定《金山区信访代理工作实施办法》，进一步规范代理程序，印发《信访代理指导手册》《金山区信访代理委托单》至各街镇、村居，要求信访代理员对属于代理范围的信访事项，如无特殊情况都应接受委托，代理人、信访人在委托单上签字后，代理关系方才生效。②　畅通反映渠道。为鼓励群众通过委托代理的方式反映诉求，金山区信访办在接待大厅开通“代理优先”渠道，尤其是在周四领导接待日，第一时间安排领导接待信访代理员，确保代理案件得到及时妥善处理。③　明确权利义务。即要求各级信访代理员保持与有权处理机关的联系，协助开展调查、听证工作，及时向信访人反馈处理结果并答复意见，同时要在代理过程中，向信访人宣传、解释相关法律法规和政策，寻求矛盾化解契机。

提升代理质量，当好三种角色。①　当好人民群众的“代言人”。信访代理员一般由基层干部、党代表、人大代表、政协委员、退休干部以及热心群众工作、有一定法律政策水平和群众工作经验的人员担任，以更好地帮助反映和解决群众诉求。同时，在为群众免费“跑腿”的过程中，进一步密切与群众的关系，让代理人“说得上话”。②　当好理性沟通的“中间人”。实践中，群众上访的事项绝大部分都是与自身利益密切相关的矛盾纠纷，因此，当诉求得不到满足时，容易与接待人员或是职能部门形成冲突对立的局面。而信访代理员作为无利害关系的第三方，在代理过程中帮助信访人与职能部门进行协调沟通，极大地缓冲了双方的情绪，在理性沟通的基础上，化解信访矛盾。③　当好解决问题的“跑腿人”。每一位信访代理员都是经过甄选，具备一定的文化素质、法律知识及政策素养，同时，比较了解政府各部门的职能、清楚信访程序，这些都有利于提高矛盾化解的效率。制度实施后，全区群体性上访事件逐步减少，越级上访和闹访现象也有所好转。

2010年以来，金山区各街镇和村居均已全部建立了信访代理工作站，共聘请信访代理员425名，在区级年均代理信访案件400余件，约占区来访总数的22.83%。区信访办受理的信访件从2013年的9 356人次下降到2017年的4 891人次，群众围堵以及举牌滞留区政府大门的现象明显减少。

矛盾化解工作的起点如若停留在信访事项流转至相关职能部门后才开始，就很容易错过化解的“窗口期”，很多矛盾因此由小拖大、由简拖烦，化解工作开展起来就会“事倍功半”。为此，金山区信访办坚持将矛盾化解的关口前移，联合区司法局，推广“律师参与信访全过程”模式，切实将矛盾化解在萌芽状态。

2018年5月，律师在陪同区委常委、政法委书记沈金龙到金山卫镇下访接待时，针对群众信访反映的某化工企业储油罐造成周边环境污染的问题，提出具体法律意见，区领导参考律师意见，责成有关部门拿出行政行为的合法性依据，而后处理该信访。律师陪同领导接访下访、调处纠纷，信访人可以获得更专业、更便利的法律服务，领导干部接访下访效果也更有保障。同时，律师参与重大疑难事件化解，有助于提高相关部门破解难题的能力。2018年以来，区法律援助中心值班律师共处理涉及群体性劳动欠薪纠纷9批368人次，挽回经济损失472余万元。

律师参与接待信访群众

金山区还积极引入律师参与信访接待、矛盾疏导、法律援助等各项工作，推进各类信访矛盾依法有效调处，先后探索建立“周一面对面”即律师例行参与区信访办周一信访接待和信访复核，以及“相约星期三”即律师周三参与街镇（工业区）信访接待等机制，第一时间为群众提供法律咨询、释法明理，引导信访群众依法反映诉求，理性维护权益。2017年，金山区共有36名律师参与信访接待，为603名信访群众提供第一手的法律服务。

党的十九大报告指出，要加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局。共建共治共享，不仅体现在城乡建设中，也应体现在矛盾化解上。近年来，金山区信访办着力引导第三方力量参与群众工作和矛盾化解工作，充分调动各级部门及热心群众的积极性和主动性，初步构建了第三方力量参与社会矛盾化解的新格局，信访矛盾化解由此驶入一条“快车道”。

一是“访调对接平台”。联合区司法局将信访工作与人民调解工作相结合，探索实践“访调对接”工作模式，打好矛盾化解组合拳。2015年10月，金山区首家访调对接工作室在亭林镇试点成立。访调对接工作室由司法所所长、信访办主任、专职人民调解员以及法律援助工作者“坐诊办案”。访调对接工作室在深入研判矛盾纠纷的基础上，因案施策，分类调处：对属于信访受理范围的矛盾纠纷，按《信访条例》进行办理；对不属信访受理范围，符合人民调解范畴且当事人同意调解的矛盾纠纷积极开展调处。同时，通过法律咨询、政策讲解、参照惯例等方式进一步提高调解成功率。(www.xing528.com)

金山区首家方调对接工作室成立仪式现场

二是“心理咨询疏导”。十九大报告指出，加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。心理健康辅导和心理咨询工作已经成为新时代深化社会治理工作的一项具有科学性、针对性、前瞻性的重要手段。通过在区、镇两级信访窗口设置心理咨询室，将心理咨询、心理辅导用于信访矛盾化解缓解工作，普及心理健康知识，帮助信访人走出心理阴霾，自觉维护信访秩序和社会秩序，推动“事要解决”，为社会的有效治理发挥积极的作用。在区心理协会、区教育局以及区卫计委等部门的支持下，该项目已正式启动。目前正向社会招募志愿者，预计将在2018年底完成11个街镇信访接待窗口及区信访接待中心的心理咨询室建设。此外，依托“白玉兰开心家园知心妈妈”项目，积极发挥妇联组织在群众工作方面的优势，以政府购买服务的形式，通过专业社工提供心理疏导和家庭关护服务，帮助信访对象转变认知、修复家庭功能、重建社会关系，最终化解信访矛盾。

三是“群众工作方法”。做好新时代的信访工作，离不开广大人民群众的支持和参与。为此，各街镇不断创新群众工作方法，有效发挥人民的主体作用，充分调动热心群众的积极性、主动性、创造性，充分依靠热心群众来化解社会矛盾和不稳定、不和谐因素，真正实现了信访工作重心下沉、矛盾化解关口前移的目标。如漕泾镇“一线工作法”，通过“信息在一线收集、领导在一线接待、感情在一线沟通、政策在一线宣传、矛盾在一线化解”，走下楼、面对面联系服务群众；山阳镇“五步工作法”，经过细化信访办理程序、全面调查信访问题、科学梳理样本类型、公正研判处置方案、理情结合化解矛盾五个环节，及时解决群众反映的困难和问题；金山卫镇根据农村群众的生活习惯和特点，抢占早上六点半的茶馆和晚上六点半的广场舞这两个村民聚集的活动阵地，积极打造“两个六点半”工程，村干部主动融入群众活动，搭建起收集意见和建议、解决矛盾纠纷、评议村务工作的沟通交流平台，等等。

实践证明，社会力量是和谐社会的“黏合剂”，是良性调节社会关系的中介，是妥善处理社会矛盾和社会问题的重要力量。通过调动律师、心理咨询师、人民调解员等社会力量，各类矛盾调处的有效性大幅提高。例如2016年5月，亭林镇部分水产养殖户反映虾苗大面积死亡，疑似水质污染所致。访调对接工作室在了解情况后，立即多方开展工作，一方面提请所在村对养殖户的受损面积进行统计；另一方面邀请区职能部门对水质进行检测并对受损金额进行评估核算。在与司法、综治部门加强研判的基础上，组织人民调解员深入了解纠纷进展情况，积极引导当事人通过人民调解途径先行调解。经过多日数次调解，最终与19家养殖户全部达成调解协议，使这一触即发的矛盾及时消灭在萌芽状态。两年来，亭林镇访调对接工作室成功化解了多起群体性重大纠纷。累计调处各类矛盾纠纷104件，涉及标的1 147.8万元，其中死亡纠纷16件，群体性纠纷20件，调解协议书制作率达100%。

作为普通群众，很多时候面对复杂的信访程序往往不知所措，需要查阅相关资料或是向他人咨询后，才能清楚知道信访渠道、所需材料、答复时限等。而有了信访代理制度，群众的信访成本大大降低，“群众张嘴、干部跑腿”的新型信访通道逐步形成，获得了群众的一致好评。例如，2014年10月，廊下镇万春苑小区居民因对供排水改造工程有意见并产生不满情绪，万春村领导迅速将问题经信访办提交区领导，并得到妥善办理。2015年7月，改造方案得到了居民们的认可，并作为重大实事工程开始施工。此次村干部的信访代理，及时化解了一场可能发生的集体上访事件。近年来，这条信访代理通道让许许多多信访群众获得了便捷、高效的体验，受到了群众的欢迎与好评。该项工作机制相继得到了《经济日报》、《上海智库》内参、新民晚报、上海广播电台、新华网、光明网、人民网等新闻媒体的报道。

在推行“访调对接”“信访代理”等一系列矛盾化解机制后，各级干部逐渐从幕后走到幕前，从原先的“简单转送处理”到现在的“主动介入调解”。大量矛盾化解的背后，体现的是各级信访干部默默在一线甘于奉献、担当有为的精神。例如，信访人王某的丈夫在工作时不慎从高处坠亡，她希望赔偿事宜能得到政府帮助。亭林镇信访干部获知后，立刻将该信息提交访调对接工作平台，后经多次与事发单位及雇主吴某协调沟通，雇主与事发单位各自主动赔付，王某及时获得了赔付款。

矛盾多元化解机制有效整合了社会力量、职能部门等各方资源，树立“大信访”工作格局，通过引入不同行业、不同背景的社会力量，在信访事项反映、接待、化解三个不同的时间点精准施策，实现了矛盾化解精细化、法治化的目标。下阶段，将进一步挖掘心理咨询师、律师等专业力量，在政策指导、心理咨询和调解服务等方面深入探索实践，为矛盾纠纷化解创造有力的契机，为全面建设“三个金山”（创业金山、宜居金山、和谐金山）提供坚实的保障。

案例评析

根据法国著名学者佩鲁的经济扩张理论，经济与产业增长按照资源空间布局在不同区域范围内进行，并向增长强度低的区域扩散。但是在扩散所经之处，人口管理、产业管理、社会治安等都将面临非常大的压力，集中地体现在产业风险、社会治安风险、不同人群需求矛盾等公共安全管理问题上。

第一，产业风险形势严峻。上海市金山区作为全国著名的化工区，在过去几十年中逐渐聚集了1 616家化工企业。作为“上海制造”品牌的重要承载区，产业聚集的马太效应使得化工产业规模不断扩大，金山区化工生产安全隐患始终是高悬之剑。同时，作为“上海市的后花园”，金山区是农业大区，素有“上海的菜篮子”之称。然而，由于金山区内食品生产企业众多，但普遍存在规模偏小、流动性较大、从业人员素质低等问题，金山区食品生产安全也是金山区政府的工作重点之一。因此，金山区以“分类管理”为监管思路，采用信息化、专业化与“黑名单”制度手段确保化工产业生产安全；在食品安全管理方面，以“协同化”为指导，依托智慧化和标准化确保食品生产安全。因此，在金山区两大产业安全重点领域，金山区对产业安全事件高发环节采用适当的手段进行有针对性的重点治理，并取得明显成效。

第二，金山区地处两省（市）、三区（市、县）接合部，与浙江省有91.65公里的边界线，有四个镇与浙江省平湖市、嘉善县接壤，是上海的重要安全门户，呈现出人口密度大、人员结构复杂、人口流动性强等特点，社会治安环境十分复杂，禁毒等工作压力巨大。金山区以托“微分队”“微巡车”“微视眼”和“微平台”的“四微”工作方式，形成了以“微”入手解决大治安的精细化社会治安防控模式。同样，由于金山区人员结构复杂、人口流动性大的特点，为毒品蔓延提供了土壤。金山区创造性地组建了“妈妈禁毒联盟”，用母爱拦截毒害，通过“四进”和“四帮”等工作方式形成以家庭为“细胞”，构建禁毒工作的家庭防线。

第三，金山区的产业发展带来了大量外来人口，给区政府带来了生育、住房、教育、医疗等各个层面的综合管理压力。同时，产业发展推动农民进城以及随之而来的环保压力，相应地带来了信访、动迁安置、小区管理、社会保障等方面的新矛盾。这些矛盾与家庭矛盾、干群关系和邻里纠纷等社会治理问题交织，从而形成了错综复杂的矛盾综合体。金山区以精细化管理思路为指引，开创性地提出“老娘舅喔哩厢”矛盾化解方式，并提出上访代理、律师参与和访调对接为主的“三合一”精细化管理手段，柔性化地在社会矛盾解决过程中提供全范围的支持和疏导，有效地避免了矛盾升级，并强有力地帮助化解社会矛盾。