危化行业监管分类细则优化分析

金山区是上海最大的化工产业集聚区，是国家安全生产监督管理总局确定的60个危险化学品重点县（市、区）之一，是国务院重点规划建设的七大石化产业基地所在地之一。上海石化和上海化学工业区两大化工基地均在金山区境内。全区共有危险化学品从业单位1 616家⁽¹⁾；每天过境危险化学品运输车辆900辆次，平均1.5分钟一辆，道路运输危险货物约11 000吨；水上危险品进出港运输约1 600吨，过境运量约1 500吨；穿越该区的地下各类能源和化工管线1 000多公里，化工园区内及周边管线、管廊分布密集。这些固定危险源、流动风险点、隐藏风险线给公共安全增添了很多不确定性和不稳定性，加大了日常监管工作的任务量和难度。

因此，对金山而言，化工行业的安全管理和应急管理显得尤为重要。如果能确保安全，化工产业就能成为全区经济发展的奠基石，反之则可能变成绊脚石。近年来，金山区委、区政府始终高度重视全区的安全生产工作，坚持将城市运行安全和生产安全放在突出位置，尤其以危化行业安全风险分级管控和隐患排查治理为重点，一手抓当前、一手抓长远，积极探索危险化学品精细、精准管控新举措，提升城市安全精细化管理水平，不断巩固和筑牢安全生产防线，特别是危化企业“黑名单”制度、安全生产第三方技术服务、危险化学品流动流向监控平台等工作，得到了国家安监总局的肯定和权威媒体的赞誉，走出了一条安全与发展并重的“金山之路”，为全区“三区”“五地”“三个金山”建设创造了安全稳定的发展环境。

为督促危险化学品生产经营单位全面履行生产安全主体责任，提升危化企业精细化管理水平，增强全社会监督合力，震慑违法行为，预防和减少生产安全事故，金山区于2013年5月在全市范围内率先出台《金山区危险化学品行业企业生产安全“黑名单”管理办法》，探索实施危险化学品行业“黑名单”制度，建立起危险化学品行业信用体系。金山区依托危险化学品安全监管联席会议，将区域内发现“发生生产安全责任事故、违反安全生产法律法规、存在一级安全生产事故隐患未按规定整改、一年内因严重违法行为受到行政处罚2次以上”等10种情形之一的危险化学品行业企业纳入“黑名单”管理范畴，将企业相关资料、违法事由、行政处罚情况等信息在区政府网站上予以公布，并在区安全监管、规划土地、经委等相关政府部门以及上海化工区、上海石化、金融机构等21个行业、部门和单位之间共享。

金山区注重强化“黑名单”结果共享和运用。金融部门对“黑名单”单位运用严格的授信准入和信用管理、加强贷后管理、贷款提前追回或逐步缩减、纳入差异化信贷资源配置名单管理等手段，通过资金“断奶”，提高了企业的违法成本；上游企业通过断料、断供，迫使“黑名单”企业由于无法继续从事生产经营活动，而停产、停业整顿；职能部门将企业安全状况与项目核准、用地审批、评先评优、日常监管、税收、工伤保险、安全责任险等方面挂钩，并取消企业及主要负责人的相关评先评优资格以及申报政府资助项目等方面的资格。2015年起，对被列入“黑名单”的外地单位，还抄告给企业所在地政府安监部门，要求当地政府加强监管，形成了更广泛的跨区域联动联控机制，对危险化学品行业起到了震慑作用。

由于安全生产监管部门依法行使监管职责，属行政管理范畴，不涉及技术范畴；而生产经营单位受思想认识、技术能级、经济利益、社会资源整合、安全管理水平等方面的影响和限制，不能充分履行安全生产主体责任。因此，对于重大危险作业⁽²⁾和外来施工作业（重大危险作业和外来施工作业占危化行业全部事故的80%左右）的安全管理成为行政管理无法触及、企业技术能力无法企及的真空地带，事故易发、多发。对此，金山区于2013年在全市率先探索通过政府购买的服务方式，培育行业组织、专业技术服务机构、专家等社会第三方，使其成为安全生产监管工作的有力支撑。

第三方机构开展现场技术服务

在三方安全生产责任（职能部门监管责任、当地政府属地责任、企业主体责任）不变的前提下，金山区试点引入安全生产第三方技术服务公司（上海守安投资控股集团有限公司下属上海守安安全技术管理服务分公司）入驻化工企业聚集、事故多发的金山第二工业区，以先行先试安全生产第三方技术服务，紧抓五个关键环节：①　抓启动，加强宣传，促使二工区、第三方技术服务机构和企业三方之间达到管理与服务的有机统一，激发三方相互合作、相互配合的积极性，奠定了施行安全生产第三方技术服务的思想基础；②　抓申报备案，对逾期不申报备案的，采取全区频繁通报措施，第一次向企业法定代表人书面通报，第二次向全园区通报，第三次向全区通报，促使企业100%申报；③　抓现场监管，建立“一企一档”，一旦企业申报后，第三方机构立即着手对报请备案的实施方案进行安全风险评估，科学核定方案的可行性，然后到现场落实并进行安全检查指导；④　抓反馈，第三方技术服务机构每月召开工作讲评会，将一个月内发现的安全生产隐患进行归类，群策群力，力争用最经济的整改方案，在最短时间内排除隐患；⑤　抓队伍，严格要求第三方服务队伍廉洁自律，绝不允许第三方服务队伍与服务对象以及安全生产监管相对人发生利益关系，确保第三方技术服务工作取得良好成效。

此外，金山区还配套出台了《关于加强企业直接作业环节申报备案的管理规定》和《关于外来施工队伍管理的暂行规定》两项制度。通过第三方对危化企业八大高危作业环节和外来施工作业给予指导和服务，切实提高企业安全生产的精细化水平。

金山区强化“互联网＋安全生产”深度融合，推进“一图三平台”⁽³⁾建设，推动企业实施安全风险分级管控，切实做到全方位识别安全风险、全流程管控重大危险、全过程记录执法流程，实现智慧安监、科技兴安。

作为市安委办开展危化品集中交易平台试点单位之一，金山区积极开发危化品流动流向监控平台，实现“源头管理、过程控制、全程监管、结果运用”的安全管理模式。①　在源头管理方面，流动流向监控平台抓住生产经营单位的交易和委托运输两个环节，加强危化品生产、经营以及运输车辆、驾驶员、押运员的资质审核。②　在过程控制方面，抓住出车、出库、运输以及入库等环节，确保危化品流动流向整体过程的安全可控。③　在全程监管方面，平台监控中心实行全天候值班制度，通过对危化品交易品种、数量以及运输起始地点、时间直到入库等情况的监控，在监控中心GIS地图上实时监控车辆运行轨迹，达到对危化品流动流向全程监管的目的。④　在结果应用方面，流动流向监控平台可以及时发现在危化品运输过程中各类违法、违规情况，如发现在运输过程中超速、在禁行时间运输、驶行禁行区域等情况，即刻自动触发报警，提醒值班人员立即联系驾驶员进行劝阻；同时针对超时未处理、失联、未监控车辆等异常情况，加强跟踪处理，规范企业操作，确保监控数据的及时、准确。

到目前为止，金山区已累计公布12批76家“黑名单”企业，对252家违法企业发放“警示单”，对235家企业的法人代表进行诫勉谈话。其中，有62家黑名单单位一年管理期届满，经各相关职能部门检查验收，安全隐患得到了有效整改，终止了黑名单管理期；有3家企业因为整改达不到要求，或者黑名单管理期内又受到新的行政处罚，被延长管理期一年；有9家企业（占金山本地48家“黑名单”企业的18.75%）因为经营困难，被迫关停或者选择搬离金山；多数企业加大了安全、环保投入，安全管理精细化水平得到有效提升，且未发生企业在终止黑名单管理期后重返黑名单的情况。企业“黑名单”制度的实施，在全区危化行业中产生了强烈反响，对危险化学品企业起到了很大的震慑作用。这项工作也得到了国家安监总局、市安全生产监管局的充分肯定，《国内动态》《人民日报》《中国安全生产报》《上海安全生产》等权威媒体先后予以报道。

为了让失信者寸步难行、守信者一路绿灯，2014年9月，区安全生产监管局还会同区工商联，启动了金山区安全生产诚信企业创建活动，在对企业失信行为进行惩戒的同时，对守信行为进行正面激励，有800余家重点企业参与承诺，收到申报企业59家，通过初审、职工测评、核查等环节，26家企业获得“金山区安全生产诚信企业”称号的生产经营单位，在区政府网站上予以公布，并抄告给相关行政主管部门、金融部门等，作为企业享受各类优惠政策的重要依据。

讨论金山第十三批危化行业企业“黑名单”

直接作业环节一直是化工企业安全管理的薄弱环节，也是事故的多发点。金山区创新监管方式，利用政府购买服务的方式，发动社会第三方组织参与安全生产技术服务。目前，全区所有街镇（工业区）都已陆续引入了安全生产第三方技术服务，实现了全覆盖。2017年，全区在引入第三方安全生产技术服务方面共计投入1 500余万元。金山区共引入3家第三方技术服务公司，通过市场化竞争机制，倒逼第三方公司不断提升技术水平和服务质量，为全区905家重点企业提供安全生产技术服务。2017年，累计开展技术服务27 028次，重大危险作业报备943次，外来施工单位报备1 062家次，查出不符合项24 665项，事故隐患12 589条，下发整改意见书3 017份，编辑周报568期，拍摄照片121 243张，有效遏制了危化行业八大作业环节和外来施工单位事故的发生率。(www.xing528.com)

国家统计局金山调查队的问卷调查显示，企业对安全生产第三方技术服务的满意度达到90%以上。自2013年3月15日开展此项工作以来，受服务企业没有发生过委托事项范围内的生产安全事故。此项工作得到了上海市政府的肯定，并在全国60个危险化学品重点区县攻坚座谈会上进行交流，得到国家安监总局的肯定；新华社内参、《中国安全生产报》、《上海安全生产》等报刊也先后予以报道。

依托“互联网+”科技，金山区根据自身特点与优势，探索危险化学品经营向电子商务领域拓展，加强危险化学品全过程精细化监管，逐步完善危险化学品流动流向平台建设，推动了危化品经营企业的集聚和化工电子商务的发展，形成了“三个突破”：①　行政审批和监管创新突破（下放权限、简化手续，当天受理、当天发证；同时通过流动流向监控平台，实现危险化学品的全过程管控）；②　电子商务创新突破（原上海化工品交易市场和上海易贸合作，打造全市最大的化工品交易电子商务平台）；③　体制机制创新突破（建设上海化工品交易中心，充分体现“发展、监管、服务”三位一体和强化事中、事后监管的全新理念）。时任国家安监总局副局长孙华山来金山督查调研时曾对该平台予以高度评价：“金山区作为上海市乃至全国安全生产监管重点区县之一，积累了不少好的经验和做法，值得推广。”

2017年7月20日，危化品流动流向平台服务2.0项目正式启动。截至2017年底，金山区累计纳入危险化学品企业108家（其中二工区封闭式区域危化企业从试点时的21家扩大到72家），交易笔数达16 068笔，运输达14 200车次（其中上海本地车辆6 894车次，外地车辆7 306车次），涉及环氧乙烷等危险化学品200多个品种共计54.3万吨，处理各类告警信息3万余条。危险化学品经营企业累计有601家到两个平台注册会员。同时，金山新城区域设置了约30平方公里的危运车辆“禁行区域”，通过平台线上线下联动，对危运车辆“闯禁”等违法行为实施精准打击。此外，平台不仅对本市运输车辆进行监控，还实现了对外地运输车辆的监控。目前本市、外地危运车辆分别有6 120辆和13 220辆纳入了系统数据库。真正实现了对“禁行区域”的精准管控。

危险化学品流动流向监控平台

金山区以“城市安全管理要像绣花一样精细”为目标，通过危险化学品行业企业“黑名单”制度、安全生产第三方技术服务、危险化学品流动流向监控平台等多项创新举措，聚焦重点行业、重点企业、重点时段和重大活动，加强全员教育培训，严查企业薄弱环节，严罚违法违规行为，加快构建风险防控与隐患排查治理双重预防机制，强化危险化学品精细、精准管控。为了进一步强化监管效果，未来在危化品“聚焦”监管过程中需要加强“三化”建设。

坚持社会共治，探索安全生产第三方一体化技术服务方式，拓展专家学者、专业人士、专业机构参与摸底调查、监督检查、检测检验、评估评价及培训咨询等技术服务范围。探索推行危险化学品行业安全生产“责任保险＋服务”的新机制，发挥保险公司经济补偿和社会管理功能，提升企业风险防控和事故救援能力，形成“政策引导、政府推动、保险公司参与、市场运作”的安全生产责任保险新模式。

牢固树立“打击是最好的防范”理念，坚持“有法必依、执法必严、违法必究”的原则，加强执法监督检查，全面落实“双随机、一公开”制度。强化行刑衔接机制，严肃追究生产安全事故责任主体的刑事责任，切实提高企业违法成本，依法倒逼企业落实主体责任、遏制事故风险。滚动推出“黑名单”企业，共享应用企业信用信息，落实联合惩戒机制，推动企业守法、守规、守信经营。

依托“互联网＋安全”，提高科技兴安水平，完善“一图三平台”建设。通过建立GIS地图，绘好全区企业分布图、重大危险源图、风险分布图及危险化学品企业图，并接入“一网一平台”“事中事后综合监管平台”，完善安全生产综合信息的整合应用与科学管理。推进“危险化学品流动流向平台2.0项目”，促进二工区封闭管理与危险化学品流动流向平台无缝链接，强化危险化学品源头管理和过程控制，联合公安、交通等部门，加强大数据统计分析与结果应用，为危险化学品道路运输安全监管提供信息保障。

安全生产事关重大，危化工作更是重中之重。金山区以深化安全生产领域改革发展为契机，以实现安全生产精细化管理、危险化学品精细、精准管控为目标，以防范、遏制安全生产事故为抓手，齐抓共管、聚焦重点，合力推进危险化学品安全管控社会化、法治化、信息化，从严、从实、从细保稳定和护安全，全面筑牢城市安全防线，为加快落实“两区一堡”⁽⁴⁾的战略定位，创造更加稳定、安全的环境。

(1)　包括生产企业53家，储存企业11家，使用企业68家，不带储存的经营企业1 393家，危运企业39家，加油站52家。

(2)　重大危险作业包括动火、进入受限空间、高处、吊装、临时用电、动土、检维修、盲板抽堵8种作业。

(3)　一图：安全GIS地图；三平台：危险化学品流动流向监管平台、重大危险源管理系统、安全生产综合信息系统。

(4)　“上海制造”承载区、实施乡村振兴战略先行区和长三角高质量一体化发展桥头堡。