颐和苑运用PPP模式优化养老服务

为鼓励社会力量参与养老基本公共服务，2012年底，上海市政府印发了《关于推进本市“十二五”期间养老机构建设的若干意见》（沪府〔2012〕105号）；国务院于2013年发出了《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）；2014年末，国务院出台了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），其中规定，鼓励社会资本加大社会事业投资力度，鼓励社会资本通过合资、合作、联营等途径参与养老建设，此文件的出台表明政府开始鼓励民间资本通过PPP（Public-Private Partnership, PPP）模式发展养老事业。2015年，国务院发布了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号），指出在养老等公共文化领域鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与，为广大人民群众提供优质高效的公共服务。2015年，国务院发布了《国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》（国办发〔2015〕84号）。

老龄人口的增加带来了养老压力。由于老年人身体素质下降，需要家庭成员的日常生活照料，生病卧床的老人更是需要专业的照护，同时老年人的精神和心理需求也需要家庭成员的关注，老龄人口的增加，给家庭和社会带来了较大的赡养压力，仅依靠传统的家庭养老模式已不能解决，迫切需要社会养老服务体系予以分担。养老机构可以为老年人提供更专业的养老服务，弥补家庭养老的缺陷，由此养老机构成为许多老年人尤其是失能、半失能老年人的新选择。

根据上海市老年人口和老龄事业监测统计信息显示，截至2017年底，本市60岁及以上老年人口为483.60万人，占总人口的33.2%，相比2016年增加了25.81万人；80岁以上高龄老年人口为80.58万人，相比2016年增加了0.92万人。截至2017年底，金山区60岁以上老年人口为16.472 3万人，占该区总人口的31.5%；80岁以上高龄老年人口为2.439 8万人，相比2016年增加了867人。根据上海市老年人口和老龄事业监测统计信息显示，近年来无论是上海市还是金山区，老年人口以及高龄老年人口每年均保持增长趋势，从而导致社会养老服务需求也逐年增长，并日趋多样化。当前，上海存在“公办养老机构一床难求，民办养老机构要么住不起要么没人住”的供给困境，养老机构两极化严重，尤其是功能完备、设施一流、价格适中、环境优美的收住失能、半失能老人的养老机构较为欠缺，使得广大中等收入老年人群处于“高不成、低不就”的状态。

颐和苑PPP模式是对养老服务社会化的深入探索，一是为了应对日益加剧的老龄化、高龄化人口现状及养老服务需求的扩大化、多样化和个性化；二是为了解决政府在养老服务领域总量供应不足、供需结构失衡的问题；三是满足中等收入老年人群中失能和半失能老年人的养老服务需求。颐和苑PPP模式创新了本市和本区养老服务的新模式。

金山区民政局坚持养老服务领域供给侧结构性改革，创新养老服务思路，推动政府与社会资本合作参与该区养老服务，以调动社会资本特别是民间资本参与本区养老服务的积极性；同时区民政局积极引导和鼓励社会资本通过PPP模式，立足保障型基本养老服务和改善型中端养老服务。颐和苑就是基于PPP模式运作的养老机构。

颐和苑一角

上海颐和苑老年服务中心养护院位于金山区金石北路7666号，为“十二五”期间上海市养老领域第一个成功的PPP试点项目。颐和苑由区民政局批准设置，在区社团局登记成立，于2013年10月开工，2015年10月30日对外营业。总建筑面积为34 367.6平方米，提供床位858张，其中养护院466张（其中附设护理院90张床位），养老中心392张。

颐和苑的前期建设由区政府提供社会福利用地，引入社会力量投资；后期按照政府投资办养老机构的相同政策，享受新增养老床位建设财力一次性补贴（市、区两级财力），同时还可以享受税收、水电煤等方面的优惠政策。同时，颐和苑的收费实行政府指导价，由区物价局委托第三方结合成本审核价格，联合民政局发文确定，使服务对象获得让利。在一系列“组合拳”之下，颐和苑作为非营利性养老机构，弥补了政府与市场在养老服务供给中的不足，完善了养老服务体系供应链。

一是丹麦式的“幸福”养老。颐和苑是目前上海市唯一与丹麦著名养老机构“丹麦执事家园（简称DDH）”合作、委托丹方运营管理的养老机构，引入世界先进的养老理念和养老方式。“尽己所能地为人服务，尊重老年人的精神和物质需求、生活方式和愿望”，DDH集团秉承着这种核心价值观，从为老年人提供精神慰藉和真实高效的养护服务出发，让居住于机构内的每一位老年朋友都能感受到如贵宾般的养老和护理服务。

二是家与田园的完美结合。颐和苑将传统居家养老和新型的机构养老有机结合，从设计理念、房间格局、室内外装饰等方面，融入了“家”的元素。同时，将生态低碳的田园生活方式引入日常养老生活中。颐和苑处处洋溢着家庭的温馨，时时飘逸着田园的芳香，让每一位住养老人生活得“开心、舒心、顺心、称心、安心”，成为老年人群颐养天年的和谐家园。

一是医养结合。颐和苑有内设的医疗机构和理疗保健中心，附设90张床位的颐丹护理院于2016年9月投入使用。颐和苑老年服务中心内部，实现了医疗资源和养老资源的有机结合，将“养”和“医”无缝对接起来，真正实现了“医养结合”，让入住在此的老人不出“中心”大门，就能享受到便捷、持续、放心的医疗康复护理服务。

老年人享受康复护理服务

老年人在老年服务中心内交流书画经验

二是分类收住。上海颐和苑老年服务中心养护院共有466张床位，以护理型床位为主，主要收住经老年照护需求统一评估，照护等级为2级及以上的老年人；养护院中附设的90张床位的颐丹护理院，以收住经老年照护需求统一评估，照护等级为6级及以上的老年人。

上海颐和苑老年服务中心养护院是上海市第一个纳入享受政府投资项目市级建设补助的社会办养老项目，并履行部分提供基本养老服务的功能。为此，区民政局依据本市养老机构条例及市、区有关规定，会同相关单位加强其运营监管，保证颐和苑养护院规范运营。

一是市级补助资金的使用监管。①　明确出资人代表。根据市有关文件要求，区民政局于2015年6月报请区政府指定国有资本管理单位，作为机构出资人代表、履行资产管理职责。2015年6月24日，金山区政府指定上海金山城市建设投资公司作为金山区政府出资人代表（金府办告〔2015〕67号），将市级补助资金投入上海颐和苑老年服务中心养护院并形成资产，同时履行相关职责。②　协议合同管理。经区民政局会同区发改委、财政局、城投公司协调，并报请市相关部门审核，形成了《上海颐和苑老年服务中心养护院一期项目市级建设财力养老床位补贴资金协议》，明确了各方的权利和义务及市级补贴支付和使用办法，由上海金山城市建设投资有限公司与上海颐和苑老年服务中心签订协议。所签协议由金山区发展改革委、金山区民政局、金山区财政局、金山区国资委共同留存，负责监管。(www.xing528.com)

二是床位结构的设置监管。按市有关部门2015年3月发布的相关文件规定，列入本市“十二五”市级建设补助社会投资举办养老机构2 000张床位试点项目，不得设置单人房，2人房不超过30%，护理型的3人房及以上房不低于70%。为此，该区民政局通过积极上门沟通，与上海颐和苑老年服务中心投资者达成共识，对养护院床位进行微调改造，适当增加了3人房及以上房的床位数。养护院床位结构分布是：71%为3人房及以上房，29%为2人房。

三是收费标准的价格监管。区民政局依据上海市养老机构设施与服务要求的地方标准，综合考虑上海颐和苑老年服务中心养护院的投入、定位等，核定护理员配比，对上海颐和苑老年服务中心收费申请出具了审核意见。根据市物价局、市民政局2014年5月印发的《上海市养老机构服务管理收费暂行办法》，区民政局会同区物价局商定对上海颐和苑老年服务中心养护院实行政府指导价。依据第三方对该养护院建设工程的审价报告、成本测算报告及上海市、金山区经济社会发展水平等，确定了收费标准的最高限价，并签订市工商局、市民政局联合制订的标准合同收住有照护需求的老年人。

四是收住对象的审核监管。2017年以前，由区民政局依据本市地方标准《老年照护等级评估要求》，委托第三方专业评估机构对有入住需求的老年人进行照护等级评定。2015年下半年开始，在金山老龄网、所在村居或机构推行线上、线下同步公示评估结果，以保证让颐和苑养护院基本参照政府投资办保基本机构收住真正有照护需求的老人。2017年1月，开始试点长期护理保险，有入住需求的老年人由第三方专业评估机构按照上海市老年照护等级评估要求对其进行照护等级评估。

五是其他约束。①　区级对颐和苑养护院的补助资金。作为市、区政府的实事项目，依据市有关文件要求和《区民政局、财政局、卫生计生委等五部门关于进一步完善补贴政策推动养老机构发展的通知》（金民〔2014〕85号），为每张床位一次性补贴1.5万元。会同区财政局按进度拨付补助，均以签订协议和投资者填报实事项目承诺书的方式进行，但须开办满10年，非经批准或因不可抗力，开办时间每少1年，将归还每床补助0.15万元。②　市、区两级对颐和苑养护院的补助资金。颐和苑养护院作为社会力量承办的普通养老机构，补助标准依据市、区有关文件。自有产权的新增床位，市、区两级一次性各补1万元，会同区财政局按进度拨付补助，均以签订协议和投资者填报实事项目承诺书的方式进行，但须开办满10年，非经批准或不可抗力，开办时间每少1年，将归还每张床位补助0.1万元。收费由其自定，但须公开，收住对象为年满60周岁及以上的老人。

从颐和苑2015年10月底至今的运营情况看，其市场反响良好，满足了中等收入老年群体对养老生活品质的需求。PPP模式不仅有利于社会资本的可持续发展，而且也有利于引导和鼓励社会资本积极参与供给，从而提供优质高效的公共服务。金山区在养老服务业中创新发展思路，运用PPP模式，在努力打造养老服务亮点的同时，积极探索可复制、可借鉴、可推广的经验。

颐和苑养护院总投资1亿多元，其中，政府资助3 889万元，约占三分之一，政府资助中的80%作为股权投入。通过政府和社会组织共担风险，政府方面既解决了资金问题，减轻了财政负担，又补上了养老基本公共服务床位总量供给不足和结构失衡的短板；社会组织方面既降低了投资者的风险，又解决了养老机构建设项目融资难的问题。区民政、国资部门与投资者签订三方协议，以契约的形式将养护院466张床位纳入提供基本公共服务床位管理范畴，收住经统一需求评估达到照护等级的老年人。

颐和苑养老服务中心的建成，不仅解决了床位结构性供应不足的问题，同时由于颐和苑养老服务中心采取PPP模式，降低了养老服务的成本，作为非营利组织，它承担了更多的社会责任，因此在价格上定位合理，有效满足了中等收入老年群体中失能和半失能老年人的养老服务需求。颐和苑养老服务中心自执业以来，吸引了追求优美环境和一定养老品质的上海金山、徐汇、杨浦、黄浦、浦东新区等多区的许多高龄失能、半失能或独居老人前来登记入住。

立足共建共享双赢，颐和苑开展“家”与“田园”结合的幸福养老模式实践，促进了“三产”与“一产”的融合。养老机构为合作社提供就业岗位，做到员工队伍本地化，增加了农民和合作社收入；合作社为养老机构提供了150亩生态果园土地和稳定的劳动力资源。“关上门是幸福的家，推开门是温馨的生活社区。”

自2015年10月28日颐和苑一期开业以来，目前已有400多人入住，其有望于2018年底达到收支基本平衡。展望“十三五”，颐和苑已完成毗邻的75亩土地用地手续，取得了施工许可证，基本建设立项投入近3亿元，新建8.67万平方米的二期工程，计划2020年底前全面建成，届时将新增1 900张养老床位（其中，拟列入保基本床位500张），力求成为全市乃至全国高品质的养老基地。

该案例最大的特点在于整合政府与社会的资源，创新推动养老服务业发展，建成了2家非营利性的养老机构，引入先进的管理理念和高水平团队，形成多层次、多样化地满足不同老年群体需求的养老模式。其启示主要有三个方面：

（1）政府与社会合作是激发社会力量投资养老服务业积极性的“助推器”。区政府及相关部门贯彻上级精神，落实土地等方面的优惠政策，有效降低了养老床位的建设成本，有力地助推了社会力量投资养老床位项目。

（2）政府与社会合作是促进社会力量投资养老服务业项目成功的“稳定器”。双方发挥各自优势，完善项目设计、功能配置、床位设置，通过市级评审成为本市“十二五”期间养老机构领域唯一的市试点项目，从开工到建成再到装修开业，仅花了两年时间，体现了其高效运作的能力。

（3）政府与社会合作是解决养老服务需求多样化的“增容器”。政府投资建成的养老床位一般为保基本，而社会养老需求却是多样化、多层次的。政府与社会力量合作，对收费标准、运行定位等事项，坚持事前和事中协商、事后监管，有效地弥补了市场供给的不足，很好地满足了中等收入老年人追求高品质养老生活的需求。

展望未来，颐和苑将秉承“幸福养老”的核心理念，以“家”为目标，以“田园”为生活环境，打造养护、医护一体化能满足中等收入老年群体多样化、个性化养老服务需求的幸福家园。