美丽乡村建设的法治蓝图：良法善治

推进基层治理法治化是全面推进依法治国的必然要求。党的十九大报告指出，要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。而法治工作服务上海城市精细化管理则是司法行政工作在超大城市管理建设中的具体要求。以法治方式保障美丽乡村建设，以精细化管理推进基层治理法治化，既是全面依法治国在基层的具体实践，又是推进城市基层依法治理的重要举措。

山阳镇“邻里家+”公共法律服务点内的法治元素

过往在金山区基层治理的过程中，存在着法治建设不够健全、不够精细化的问题，制约着美丽乡村建设。而美丽乡村的建设，亟须以法治作为保障，进行精细化的有效管理。党的十八大以来，金山区司法局积极贯彻落实市委“1+6”、区委“1+7”文件精神及创新社会治理、加强基层建设工作的要求，将“保障法治化”作为社会治理的重要组成部分，从满足基层群众法治宣传、法律服务、依法治理的需求出发，以推进“党建＋法治”联姻模式、深化村居法律顾问制度、修订村规民约为抓手，探索法治模式。

金山区通过深化“党建＋法治”的联姻模式，将“法治”宣传、法律服务和“党建”结合起来，精细化打造更具法治内涵的基层公共法律服务平台。近年来，金山区积极推进党建区域化，在全区范围内形成了“1+11+230+X”的党建服务体系。金山区有效借力基层党建服务平台，依托全区近千个党建服务点，注入法治元素，建设学法用法点，将学法用法点升级打造为服务更全面、内涵更丰富的基层公共法律服务点，实现法律服务进村驻点。

一是融入法治元素，形成法治氛围。金山区统一为全区基层党建服务点配送《农民以案释法》《金山区案例普法集》等法治书籍，并指导金山工业区高楼村在村党建服务站专门开辟法律服务室，指导漕泾镇在50个基层党建服务点建设“聚心堂”法律服务点，指导吕巷镇在107个“巷邻坊”服务点设立学法用法宣传点。

二是充实法治力量，优化工作机制。整合村居法律顾问、人民调解员、法律援助工作者、公证员等专业法律服务力量，并建立驻点、巡访等工作制度，把优质法律服务直接送到村居民身边。如指导枫泾镇新黎村整合律师和法官的专业力量，建立法律议事堂，每周三驻点，为群众的法治需求和村居治理提供专业服务。

三是深化服务内容，立足群众需求开展法治宣传。如枫泾镇“律师进社区，法治送上门”系列活动、漕泾镇“法进社区”讲座套餐配送活动、金山工业区“法治小讲堂”、新黎村“法律议事堂”等，围绕群众日常生活需求开展物权、消费、养老、婚姻、劳动保障、土地流转、交通事故赔偿等法治讲座，以提高群众运用法律解决实际问题的能力。

金山区司法局将村居法律顾问制度进行规范和优化，把“村村有顾问，事事依法行”作为司法行政工作立足基层、服务群众、主动顺应金山经济社会发展的有益探索。自2014年以来，全区村居法律顾问工作已在11个街镇（工业区）、224个村居全面施行，并形成队伍齐全、制度完备、运作流畅的村居法律顾问工作体系。在金山区司法局的监督指导下，村居法律顾问积极参与村居治理，扮演着“指导员”“参谋员”“助力者”的角色。

一是当好村居工作制度建设的指导员。在村居各类工作管理制度建设过程中，村居法律顾问通过加强监督指导和开展相关法治培训，积极帮助村居干部树立法治思维，缓解村居干部依法治理本领荒的现状。例如，漕泾镇护塘村法律顾问积极为“四张清单”（程序清单、责任清单、制度清单、考核清单）的制定提供法律意见；山阳镇村（居）法律顾问在2015年村（居）换届选举工作中，加入部分村（居）换届领导小组，全程参与、见证、监督选举工作，并在选举后开展法治讲座培训，协助指导起草、审核、修订村（居）自治组织章程、村规民约等管理规定。

金山区漕泾镇海涯村“聚心堂”党建服务点内法律顾问为村民答疑

二是当好村居重大事项决策的参谋员。在重大项目审批、重大决策实施过程中，村居法律顾问协助开展风险评估、审核经济合同，为村居重大经济、民生和社会管理方面的决策提供法律意见和指导，将村居事务纳入法治化轨道。

三是当好村居热点难点问题化解的助力者。在“五违四必”整治、区域环境综合整治和剩余房票处置等村务管理难点问题中，村居法律顾问积极参加会议讨论，协调处置，运用专业法律知识确保各类问题在法律框架内得到快速妥善解决。

金山区以修订村规民约为载体，精准规范基层治理法治化，推动乡村治理体系的完善与优化。村规民约作为村民共同认可的“公约”，是实施村居民自治、创新乡村治理的有效载体。通过修订村规民约，有效增强村民遵法守法意识，形成老百姓和村居干部办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治良序。

一是以村居换届选举为契机，结合基层民主法治示范创建，指导村居完善依法自治模式。加强对《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》的宣传力度，依托村居法律顾问提供专业法律服务，保障村规民约修改完善，在程序上依法公开进行，在内容上符合法治精神，引导村居相关决策、措施、程序等依法公开和有序推进。

二是通过有效指导村居梳理基层治理中的难点、痛点，通过集中民意、汇聚民智，将相关内容规范融入村规民约，将村规民约打造为村居依法自治的总章程。同时摒弃传统村规民约口号式、提倡式的内容形式，形成条文式规范结构，并明确执行主体、明确激励约束措施，使村规民约真正实现可操作、可执行。(www.xing528.com)

金山区亭林镇金门村村规、组规、家规三级规约

三是以村民、居民自治为着力点，通过村规民约的修订，提升村民、居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的法治意识和乡村治理水平。如在金山区亭林镇金门村形成了由“村规”“组规”“家规”构成的“三级规约”，把订立《村规民约》《村民自治章程》作为法治建设的先行抓手，严格按照“依法推进、村民主体”的原则，以《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关法律法规为指导，对村规民约进行科学修订，使其既体现村民集体意愿，又符合现行法律规定；并针对村民小组和自然埭的特殊情况和个性问题进一步细化和分类，形成《组规民约》；再细化到每户人家订立兼具法治特色的“家规家训”，由村委会统一制作，将家规家训固定在每户大门口的显眼位置，以规范村居事务法治管理，提升村民自觉守法意识，提高基层法治水平。

金山区司法局深化“党建＋法治”联姻模式，借助全区“1+11+230+X”三级平台、四级联动的党建服务网络体系，把法治元素、法治队伍、法律服务渗透到最基层，扎根到每一个村（居），下沉到依法治理体系的神经末梢，将法治送进了街头巷尾、田边地头、楼组楼道、宅基地，实现了全覆盖，使群众享受到了家门口的法律服务，使矛盾纠纷和不稳定因素及早化解于基层，真正打通了司法行政工作服务群众的“最后一公里”，将“一公里”变为“零距离”。如漕泾司法所借助漕泾镇所构建的法律服务“1站统领14室延伸54点覆盖”格局，半年来，人民调解员、律师、法官等在漕泾镇法律服务站、室、点开展法治讲座20多场，配送法律服务手册、折页等法律资料25 000多份，提供法律咨询700多次，进村驻点调解纠纷40多次，将法律服务真正送到了群众的家门口。

在法治化“最后一公里”被打通后，金山区司法局借助全区近千家党建服务站点，加强法治文化建设，向基层群众普及法治观念，弘扬法治精神，培养法治理念，形成法治风尚，使法治信仰浸润基层，渗入人们的每一个细胞，使群众渐渐养成自觉运用法治思维处理和解决问题的习惯，推动了基层法治化建设的精细化。

金山区司法局“村村有顾问，事事依法行”工作，自2014年试点以来，收到了良好的成效，曾被《人民日报》《解放日报》等多家媒体报道。历经4年的实践与深化，村居法律顾问工作已在全区全覆盖，在基层依法治理中发挥了重要作用。村居法律顾问正日益成为“七五”普法宣讲员、矛盾纠纷的调解员、依法治理的指导员、调解干部的培训员、涉法涉诉的代理员。

过去，部分村居管理存在着不注重法律程序，不注重征求老百姓意见的现象。现在，有了法律顾问，村居干部的法治意识和法治思维明显提升，村居法治化管理水平不断提升。金山区不少村居凡开展重大实事项目，都有法律顾问事前把关，在重大项目启动、重大决策实施前，都邀请法律顾问前来研讨，加强风险评估。而在各类村居治理难题及重大矛盾纠纷处置中，不少村居都积极邀请村居法律顾问参与协调处置，妥善解决了矛盾纠纷。例如2016年冬季低温造成金山石化等部分老旧小区水管爆裂，引发大量投诉。法律顾问及时介入，分析案情，就责任认定、处置方法等提供法律建议，并做好相关居民的普法解释和权益救济引导工作，20余起矛盾纠纷得以迅速化解。

过去，基层有了复杂矛盾纠纷，有时会习惯性地找上级组织。现在，有了法律顾问，村干部的法治意识增强了，百姓依法维权，基层矛盾纠纷更容易解决了。

村规民约的修订，在基层治理现代化的过程中，为基层治理精细描摹出法治的框架。

通过村规民约的进村入户，有效推动了基层治理的法治化。村规民约尊重村民的主体地位，从村民中来，到村民中去，在实践过程中也能使村民信服，村委会执行起来也就有了底气，各项制度公开、公平、公正，对所有村民一视同仁，村务管理方式有了很大的转变，从原来的“书记、主任说了算”变为如今“找谁办事都一样”，都是按规定办，避免了“书记、主任不在就办不了事”的尴尬局面。村规民约的确立，使基层治理有了法治的依据。

通过村规民约的进村入户，有效推动了基层治理的规范化。例如，据金山区张堰镇建农村反映，过去由于缺乏明确标准，一些好吃懒做的村民为了申请村里的困难救助，经常到村委会“一哭二闹三上吊”，给村委会出难题。村规民约修订后，明确困难救助的范围和标准，并严格执行，使得那些好吃懒做的村民没有借口再来闹了，而让真正困难的村民能够及时得到帮助。这一举措受到广大村民的赞许。有了村规民约的修订，基层治理更为规范了。

通过村规民约的进村入户，有效推动了基层治理的有序化。例如，金山区亭林镇金门村村规民约中制定了对丧事简办给予相关优惠的政策，鼓励村民破除丧葬陋俗，倡导文明风尚，现在村民基本都能做到丧事简办。又如，金山区漕泾镇护塘村通过完善村规民约，破解了违章搭建、毁绿种菜、不文明养犬、饲养畜禽、劳动力安置等一系列社区治理难题。有了村规民约的规范，基层治理中的诸多难题都得以有效化解。

法治是基层治理的核心要素，是社会长治久安的重要保障。随着法治化进程的深入，法治建设在基层建设中的地位更加突出，作用更加重要，必须依靠法治更好地统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为。金山区司法局通过推进“党建＋法治”联姻模式、深化村居法律顾问制度、修订村规民约等法治举措，为推动基层治理法治化提供了新路径，为推进基层法治建设构建了新格局。深化“党建＋法治”联姻模式，有效发挥基层党建服务站点在法治建设中的阵地作用，推动基层治理法治化，构建出基层党建与基层法治治理良性互动的新格局；“村村有顾问，事事依法行”的实行，不仅向村居延伸了法律服务，而且有效提升了普法与依法治理工作的实效，进一步推进了公共法律服务体系建设；以修订村规民约为抓手推进法治建设，则是推行村民自治、创新乡村治理的有效方式，是建设美丽乡村的生动实践。这三方面形成合力，共同推进基层治理法治化的进程。

推进“党建＋法治”联姻模式、深化村居法律顾问制度、修订村规民约的法治模式，需要在“精”与“细”上下功夫，像绣花一样描摹出基层治理法治化的蓝图，以法治思维和法治方式解决乡村治理的细枝末节。一方面，要精心设计，针对乡村法治建设，完善制度、细化标准、量化考核，用“绣花”那样精细的功夫，把法治化建设落到实处。另一方面，要分工细化，以网格化的方式开展乡村基层治理，细化到每一个点位，不留死角。

今后，金山区将进一步深入探索，提炼实践经验，拓展方式方法，创新工作思路，细化工作措施，为美丽乡村建设保驾护航，为基层法治筑牢基础，为城市精细化管理发挥更大作用。