政策建议：促进广州外来人口融入

为构建“经济低碳、城市智慧、社会文明、环境优美、城乡一体、生活幸福”的新型化城市，我们需要创新体制机制，推进新型城市化建设，实现宜居宜业的发展目标。

1.顶层设计，构建适应新型城市化的住房政策体系

构建适应新型城市化的住房政策体系，使房地产市场调控和住房保障政策规范化、法制化，并与城市养老保障制度、医疗保险制度共同构成城市社会保障制度的“三驾马车”。

为保持政策的稳定性和连续性，必须尽快研究制定适应新型城市化发展要求的住房政策执行方案，从制度层面界定好政府与市场、房地产市场与住房保障之间的边界，厘清政府与市场各自的职能。

2.彻底改革房地产市场调控方法

实施房产税征管新政，构建房地产市场调控的长效机制。在全面掌握存量住房数量、结构的基础上，研究制定具体的房产税征收方案，在理论模拟和试点的基础上，在全市铺开，并逐步构建起适合广州地方特点和新型城市化需要的房地产市场调控长效机制。

3.全面实施住房保障方式和对象转型

（1）以需定供，统筹兼顾，为住房困难群体“定做一双适足的鞋”。

事实上，当前住房保障过程中面临的诸多问题的解决关键在于政策制定者如何为不同的潜在保障对象“定做一双适足的鞋”，即在充分了解保障对象的需求特征后，提供与之相适应的住房保障产品。了解需求特征之后，在统筹利用直管公房、社会存量住房的基础上，适当新建部分保障性住房，采取货币补贴为主、实物保障为辅的保障模式，满足不同偏好家庭的住房保障需要，把好事办好。

为了更准确地进行需求估计，建议在全市开展一次住房普查工作。存量住房家底情况是制定住房政策的决策依据，我市尚未开展住房普查工作，一般统计是依据目前产权档案登记情况初步整理出的数据，可能与现实情况存在一定的偏差。建议从夯实基础、科学决策的角度出发，发动各区运用社会力量着手开展全市住房普查工作。

（2）推出人才专项激励型住房保障产品，吸引人才落户创业，优化城市人口结构，打造宜居社区。

人才是创新驱动的源泉，是城市文化文明的灵魂。依据新型城市化的产业发展导向，研究广州市支柱产业、重点产业和战略性新兴产业急需的创业人才、创新人才、领军人才和其他各类高层次紧缺人才的数量与特征，推出人才专项激励型住房保障产品，并制定相应的政策措施，吸引高端产业进驻，引导高级人才落户，促进人口结构优化。

优先在保障性住房小区（特别是人才专项住房小区）创新物业管理，探索社区建设新模式，打造宜居社区^[33]。

（3）实施“新市民友好型住房保障政策”，将农民工纳入城镇住房保障体系，帮助农民工留城，推进新型城市化健康发展。

当前广州市外来人口与户籍人口基本持平。城乡统筹一体发展，构建公正的社会制度，实现外来务工人员的市民化，实现“同城同权同尊严”，是坚持以人为本的新型城市化的本质要求。为此，需要进行制度创新，根据农民工的特征，构建“新市民友好型住房保障政策”。

对于“80后”（30岁以下）农民工，他们留在城市的主观意愿很强，可以实行先租后补的实物保障政策，可以借鉴香港置安心资助房屋计划的政策方式；对于“80前”（30岁以上）农民工，他们留城意愿不太强烈，有可能回老家，宜于采用“定向配额存款计划”，类似于住房公积金，可携带，能流动。总之，新的政策要让农民工既“进厂”又“进城”，实现包容性增长。

4.2013—2017年广州市住房保障政策行动计划实施方案

具体的住房保障政策行动计划实施方案见表9.40。

5.住房政策改革的其他建议

（1）制定建筑节能标准体系，引导城市建筑绿色低碳，弘扬岭南建筑优秀文化传统。

加快制定建筑节能标准体系和相应的激励政策，鼓励建筑企业采用现代建筑新技术、新材料、新工艺建设居住建筑，优化居住建筑的结构功能和外观形态。另外，保障性住房建设中必须优先试点采用节能环保材料和技术，达到“试点先行、典型引路、以点带面、整体推进”的目的。

制定政策，充分鼓励新建住房广泛吸收广府、潮汕、客家等传统建筑的优秀元素，弘扬岭南建筑文化优秀传统。

（2）打造综合性数字化住房管理平台——智慧广州，见图9.30。

着力推进房地产交易信息系统、住房保障信息系统、房屋租赁管理服务信息系统和直管公房信息系统“四网融合”，搭建住房管理综合信息服务平台，实现“人—房—栋—区”四位一体的立体化数字智能管理系统。

通过无线网络，实现人机互动，适时掌握住房供求关系，为科学制定房地产市场调控政策和住房保障政策提供科学依据。

表9.40　2013—2017年住房保障政策行动计划实施方案［1］

图9.30　“智慧广州”住房管理综合信息平台结构图示

【注释】

[1]利用创新来满足金字塔最底端人群的需求，为他们提供基本产品、服务和谋生机会。

[2]在相关统计年鉴中，只有广州市城市居民人均居住面积数据，为了与全国数据进行比较，我们将其换算成人均建筑面积，二者之间的换算比例为78%。不过，从严格意义上看，住房居住面积（使用面积）与建筑面积之间的换算关系还与住房建筑层数和结构有关，一般定义为：按照建筑类型来分，高层住宅（11层以上）一般为70%～80%，小高层（8～11层）一般为75%～83%，多层住宅一般为80%～90%，这与电梯的有无、墙体的面积、楼道的大小有较大关系。(www.xing528.com)

[3]中国是世界上典型的人多地少国家之一，人均住房面积大幅上升面临的压力极大。

[4]常住人口数据来源于2010年11月1日零时普查登记的常住人口。常住人口包括：居住在本乡镇街道、户口在本乡镇街道或户口待定的人；居住在本乡镇街道、离开户口所在的乡镇街道半年以上的人；户口在本乡镇街道、外出不满半年或在境外工作学习的人。2010年广州市常住人口为1270.19万人、433.04万户，其中，家庭户378.53万户，集体户54.51万户。

[5]1986年至今，根据市政府住房保障能力、居民实际居住困难需要和居民生活水平提高，先后在1998年、2004年和2006年三次调高住房保障的面积标准，由人均居住面积2 m2调高到5 m2、7m2和10m2（相当于建筑面积约15m2），实现了住房保障面积标准调整的“三级跳”。

[6]这里计算得到的住房自有率数据是以常住人口为对象的，与已有研究公布的数据存在较大差异，例如已有研究认为是89%，主要原因是他们是以户籍人口作为统计对象的。

[7]因为29.40万户二代户家庭仅居住在拥有一个房间的单套住房中，他们中绝大部分是一对夫妻一个小孩，即“2＋1”型家庭结构，随着孩子年龄增长，分室居住的要求十分强烈。

[8]即我们所称的社区公共物品，详见第1章。

[9]本节中的价格均指平均价格。

[10]该数据统计范围是全市市辖十区，与一手住房一样，数据来自《2011年广州市房地产市场报告》；另外，据合富辉煌公司的市场监测数据显示，2011年广州市二手住房交易价格为15112元/m2。

[11]其实，这从另一个侧面说明，市场上出租住房业主不是主要以满足市场租赁性需求为主导的，而更可能是投机性需求的结果，其首先在市场上投机性购房，然后将空置的住房租赁出去，等待二手住房价格上涨到一定幅度时，再将住房抛出套现。

[12]根据联合国人类住区中心发布的《城市指标指南》的定义，房价收入比是指居住单元的中位自由市场价格与中等家庭年收入之比。在我国，由于没有相应的中位单位自由市场价格和中等家庭年收入统计数据，实际计算中，研究者和相关机构主要是用平均价格和平均可支配收入数据进行计算。在已有研究中，人们还用租售比、空置率、投资需求与自住需求之比、房地产贷款占比以及房地产业利润率等指标，来判断房地产市场的健康状况。吕江林（2010）对我国35个代表性城市房地产市场价格泡沫实证研究表明，由于我国客观条件的制约，这些指标都不适合作为判断我国城市住房市场泡沫水平的直接、准确指标，直接、准确指标是房价收入比（《经济研究》2010年第6期，第28～40页）。

[13]事实上，2007年美国次贷危机爆发，某种程度上暗示着房价收入比的监测能力存在功能性缺陷。为什么人们只是将住房价格与收入联系起来？为什么不将家用汽车与收入联系起来呢？因为住房和汽车都是耐用商品，都与商品自身之外的产品相联系。

[14]需要说明的是，尽管广州在一线特大城市中住房价格相对较低，但这并不意味着其价格就是合理的。

[15]富人心理学的经验研究表明，中国的富人和其他大部分国家的富人不太一样，最大区别在于，中国富人有更多现金，有更强的投机心理，并亲自参与到财富管理的决策过程中去，认为自己比专业理财师有更高的理财能力。

[16]这里，住房存量面积＝人均住房建筑面积×常住人口数量，人均住房建筑面积代表城市居民在住房方面的消费能力。

[17]《中国房地产统计年鉴》中提供了当年一手商品住宅的新开工面积、竣工面积、施工面积和交易面积，从理论上看，新开工面积最能刻画房地产开发企业的供给动机，我们也用三种数据分别作了测算，结果表明新开工面积吻合得最好，因此，我们就选用新开工面积这一指标。

[18]常住人口是指实际经常居住在某地区一定时间（6个月以上）的人口。

[19]2012年11月28日中国社会科学院财经战略研究院发布《中国财政政策报告》，提出应及时推广沪渝经验，对城镇居民家庭人均用房超过40m2部分，无论住房为何种产权性质，均应按评估价格征收税率较高的保有环节房产税，且新增商品房和现有存量房均纳入征税范围。

[20]这里土地出让收入仅指商住用地出让收入，不含工业用地和商业金融用地出让收入。数据来自相应年份的《广州市房地产市场分析报告》。

[21]2011年广州市城镇居民人均可支配收入为34438元，如果采用方案Ⅲ，代表性家庭A、B和C房产税占家庭可支配收入的比重分别为0、1.34%和4.69%。

[22]2010年广州市住房保障面积标准为15m2/人。

[23]需要说明的是，这里仅仅是就2010年居住面积低于15m2的家庭做出的估计，相应的住房困难率为33.24%，显得很高。下文中，我们将收入保障标准考虑进来，并假设2011年和2012年已建、在建的各类保障性住房已经投入使用，那么对常住人口而言，2012年年末的住房困难率大约为18.26%。

[24]我们进一步估计广州和北京人均住房面积分布的概率密度曲线表明，相对而言，北京的概率密度曲线右尾更厚，说明北京人均住房面积大的人群相对较多，结果导致北京的基尼系数高于广州。

[25]住房保障政策实践中，实际保障或补贴额度为住房保障标准与住房困难家庭居住面积之差。在实物型保障模式中，如政府提供廉租住房或公租房，保障对象需要腾退出原住房，即需要“拿新房、交旧房”。相应地，政府可以通过改造、重配等方式盘活这些存量房屋用于其他保障对象。例如，《上海廉租住房实物配租新模式》中的套租机制规定，套租住房是配租家庭原住房交由住房保障机构按市场价格代理出租后，才可承租住房保障机构新提供的实物配租住房，满足实际居住需要。

[26]从我国住房保障历史看，已经经历过“补砖头”→“补人头”→“补砖头”→……这样的历史循环。

[27]2011年“两会”期间，又提出2011年建设1000万套保障性安居工程的新任务。整个“十二五”期间，计划建设保障性住房3600万套，以期保障性住房占整个社会存量住房的20%左右。

[28]数据来自《广州市保障性住房现量和需求调查分析报告》。需要说明的是，这里我们没有将政府直管公房和单位公房计算在内。因为直管公房作为政府资产，有人认为应该纳入保障性住房的范畴，统一归并管理；但是也有人认为，直管公房作为一个历史产物，产权归属复杂，不宜归并管理。统计调查显示，截至2011年年底，市政府持有的直管公房住宅102419套，总建筑面积为335万m2，主要分布在越秀、荔湾、海珠区，3个区的套数、面积之和均超过总量的90%。另外，单位存量公房有62004套。

[29]也就是假定暂时性住房困难人口即货币补贴人口脱贫时间为5年。

[30]容积率：规划地块内各类总建筑面积与地块面积之比，计算公式为：容积率＝总建筑面积/土地面积。2011年和2012年广州市在建的各类保障性住房毛容积率为2.4，为此，笔者假定之后计划建造的各类保障性住房毛容积率仍为2.4。

[31]事实上，流动人口中80%以上是农民工。

[32]这种分解方法其实类似于Kakwani和Subbarao（1990）贫困分解法，其缺点在于存在路径依赖和分解不完全，优点在于具有直观的几何解释，这或许是使用该方法不得不付出的代价。

[33]宜居社区是指居住空间宜人、配套设施完善、社区服务健全、社会和谐稳定、文明程度较高的城市社区。宜居社区的认定应当符合《广东省宜居社区考核标准》。