保障性住房建设覆盖率目标的科学合理性分析

1.存量和在建保障性住房规模

（1）总量特征

“十一五”之前，广州市保障性住房建设处于起步和发展阶段，如图9.23所示，全市总共建设各类保障性住房约229万m2、3万套；“十一五”期间，广州市共开工建设保障性住房约600万m2、8.07万套；进入“十二五”，广州市进一步加大了保障性住房建设规模，2011年完成筹集保障性住房8.5万套目标任务，2012年计划筹建4万套。截至2011年年底，广州市已经竣工并投入使用的各类保障性住房共计81039套^[28]。

（2）产品特征

广州市保障性住房产品主要有：廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房和限价房。截至2011年年底，已经竣工并投入使用的各类保障性住房数量分别为：廉租住房，9820套（占比13.46%）；经济适用住房（含政府建设的解困房、安居房），34500套（占比47.27%）；限价房（含拆迁安置房和开发商建设的限价房），28658套（占比39.27%）。

图9.23　广州市保障性住房筹建规模

图9.24展示了广州市2011年之前、2011年和2012年保障性住房产品结构变化特征，我们发现，购置型保障性住房占比在大幅减少，租赁型保障性住房占比呈大幅上升之势。

图9.24　广州市2011年之前、2011年和2012年保障性住房产品结构变化

注：2012年公租房中包含廉租住房，以适应廉租房和公租房归并管理需要。

（3）区域分布

已经竣工并投入使用的各类保障性住房主要分布在白云、天河和海珠等中心城区，详细见表9.29。

表9.29　广州市已投入使用的各类保障性住房区域分布　单位：套

注：表中数据来自《广州市保障性住房现量和需求调查分析报告》，2012年7月。表中限价房包括：①开发商建设的限价房8376套；②政府筹建的限价房20282套。需要说明的是，这里保障性住房的定义和分类与《广州市保障性住房现量和需求调查分析报告》稍有不同。(www.xing528.com)

（4）资金投入

2007年至2011年，保障性住房建设（含租金补贴）共投入资金94.81亿元，其中，市财政投入资金87.36亿元、商业贷款等渠道投入资金7.45亿元。

2.保障性住房（存量和在建）在所有存量住房中的占比

截至2011年，已竣工并投入使用的各类保障性住房为81039套；2011年在建的各类保障性住房88524套；2012年计划建设41868套保障性住房，总计21.14万套，在所有存量住房中占比9.30%（如果将政府直管公房和单位公房计算在内，那么保障性住房在住房存量中的占比为16.51%）。

国际比较：表9.30对保障性住房占比作了国际比较，我们发现广州市保障性住房占比仅仅高于美国、德国和日本，低于中国香港、新加坡、英国和中国内地。

表9.30　国际比较——代表性国家或地区保障性住房在所有住房中的占比

注：［1］在中国内地称为保障性住房，在美国称为公共住房，在英国和德国称为社会住房，在中国香港称为公屋，在新加坡称为组屋。

3.保障性住房建设规模分析

由表9.26的测算结果可知，以公共租赁住房建设标准50m2/套计，如果是以常住户籍人口为保障对象，政府还需要建造7.23万套；如果是以常住人口为保障对象，政府还需要建造12.23万套。

进一步推算，未来广州市保障性住房占比将达14.69%，并且这是一个理性上限或上界。

4.20%的目标能否实现及其必要性分析

2011年“两会”期间，提出“十二五”期间，全国计划建设保障性住房3600万套，以期保障性住房占整个社会存量住房的20%左右。现在的问题是，20%的目标是否科学合理，具体到国内某一城市是否也必须达到这样的目标。

“我们应当走发达国家愿意重新开始的路”，美国是最先建造公共住房的国家，美国的实践证明：公共住房作为最古老，也是迄今为止规模最大的住房资助项目，公共住房在大众心里留下了很多印象，但绝大多数都是负面的，例如，极度贫穷的住户、丑陋的建筑、疏于管理的公共场地，以及高犯罪率等。因此，作为发展中大国，住房保障政策起步较晚，需要对20%的覆盖目标进行科学审视。

另外，中国幅员辽阔，每个城市的资源禀赋、比较优势、人口结构和发展条件都差异巨大，是否每个城市都必须实现20%的目标，同样是一个值得深入探讨的问题。

为此，以公共租赁住房建设标准50m2/套计，如果以常住户籍人口为保障对象，政府还需要建造7.23万套保障性住房；如果以常住人口为保障对象，政府还需要建造12.23万套保障性住房。进一步推算，未来广州市保障性住房占比将达14.69%，并且这是一个理性上限或上界。