城镇住房政策改革展望

通过对我国城镇住房制度改革的系统总结和梳理，我们发现，改革具有如下基本特征：①改革具有明显的渐进性特征。渐进式改革有利于维持改革进程中稳定与速度之间的平衡，但是渐进式改革也是有成本的，时常形成一种“进两步退一步”的改革推进方式。②改革缺乏系统设计，具有“摸着石头过河”的基本特征。③为了降低试错成本，住房改革大多从较小范围内试验开始，在取得成果并总结经验的基础上进行局部推广，由点到面，不断总结和观察，继续扩大实行的范围。④改革政策配套性差，常常使改革陷入以“活—乱”为特征的泥沼之中。

专栏2.2　中国城镇住房制度改革路线图

图2.1将住房政策改革依据重要时间节点，将其划分为计划经济时期、市场化推进时期和住房保障推进时期三大阶段。(www.xing528.com)

图2.1　中国城镇住房制度改革路线图

各节点对应的关键性政策：①1949年8月12日，《人民日报》“新华社信箱”发表《关于城市房产、房租的性质和作用政策》一文，标志着私房公有化改造的开始，接管国民党反动政府的房产、没收官僚资本家及反革命分子私人所有房产，改为国有房产。当时，城镇居民人均住房面积仅为3.6m2。②1954年9月25日，我国第一部《宪法》第13条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或收归国有。私房进入大规模公有化改造阶段。③1958年年底，城镇私房主要以赎买的方式由政府购买，公有化改造基本完成。④1966—1976年十年“文革”期间，在体现社会主义优越性的口号下，各大城市公房租金标准大幅下调。1975年居民住房支出占家庭总支出平均为2.3%，1978年为1.92%。最终，“低租金加高补贴”和“象征性房租”取代了“以租养房”的公房养护模式。⑤到1976年年末，“象征性房租”导致存量住房养护缺失，住房危机开始显现。⑥进入1978年，全国面临着严重的住房危机。1978年9月，邓小平第一次提出城镇住房市场化改革，“解决住房问题能不能路子宽一些、把个人手中的钱动员出来”。⑦1979年，中央开始在西安、柳州、梧州和南宁四城市展开试点工作。在原有住房分配制度不变的情况下，新建住房向居民全价出售公房，中央政府提供一定的购房补贴，进行增量式改革试点。⑧1980年4月，邓小平又提出，“出售公房、分期付款、调整租金，提倡个人建房买房、鼓励公私合营”，标志着住房制度改革正式开始。1982年，国家又在郑州、常州、四平和沙市展开新的试点工作，即实行“公房全价出售和补贴出售”试点，其中公房补贴出售实行政府、单位和个人各承担1/3的“三三”补贴模式。⑨1988年2月，发出国发〔1988〕11号文，要求各地方按照“提租补贴”方式进行公房改革，文件还提到了住宅银行和城市住房基金等配套改革政策。⑩1991年6月，国务院发出《国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，提出了新房新制度，以及部分产权理论。⑪1992年5月，上海市颁发了《上海市住房制度改革实施方案》，第一次提出了住房公积金制度。⑫1998年6月，国发〔1998〕23号文提出：全面停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点。⑬2003年，国发〔2003〕23号文提出：房地产业已经成为国民经济的支柱产业；加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度。⑭2004年3月，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，规定从2004年8月31日起，所有经营性的土地一律都要采用招拍挂方式，掀起了地产界的“土地革命”。⑮2007年8月，国发〔2007〕24号文提出：进一步建立健全城市廉租住房制度；改进和规范经济适用住房制度；逐步改善其他住房困难群体的居住条件，将棚户区和危旧房改造纳入住房保障的范畴。⑯2008年12月，国发〔2008〕131号文，明确要求加大保障性住房建设力度。2008年为住房保障元年。⑰2010年1月7日，“国十一条”提出：加强和改善房地产市场调控，稳定市场预期，促进房地产市场平稳健康发展。⑱2010年4月17日，国务院又发布了《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，明确从政府监管、信贷政策、土地政策、保障性住房和市场监管五个方面调控市场，坚决遏制部分城市房价过快上涨。⑲2010年9月29日，中央再次下发文件，敦促地方政府立即研究制定贯彻落实国发〔2010〕10号文件的实施细则，再次掀起调控风暴。