城镇住房政策的改革开放历程（1978年至今）

中国的改革并没有一个事先设计好的所谓“一揽子”改革方案，已经出台的改革措施及其强度，在很大程度上是针对经济实际运行中出现的新问题和社会承受能力来确定的，具有“摸着石头过河”的基本特征，体现了改革循序渐进和非激进的性质，住房制度改革也是如此。从整个住房政策改革和演变进程的特征看，我们将它划分为如下五个时期。

1.破冰期（1978—1979）

改革开放前的计划经济年代，计划与市场之间存在严格的理论禁区，计划经济意味着社会主义，市场经济则意味着资本主义。1978年，邓小平第一次提出了城镇住房市场化改革的问题，并要求相关部门进行研究，这样就有了住房改革在思想上的伟大突破，称为“破冰”丝毫不为过。1980年4月，邓小平正式提出了关于城镇住房制度改革的总体构想，即“出售公房，调整租金，允许个人买房或建房”，明确了城镇住房走商品化的发展道路，为改革指明了方向。同年6月，中共中央、国务院批转了国家建委党组《全国基本建设工作会议汇报提纲》，《提纲》指出，准许私人建房和买房，准许私人拥有自己的住宅，正式宣布中国将实行住房商品化政策。1983年12月，国务院颁布了《城市私有房屋管理条例》（于2008年被《国务院废止部分行政法规的决定》废止），《条例》明确规定，国家依法保护公民城市私有房屋的所有权，任何单位或个人都不得侵占、毁坏公民的私有房屋。

如果说1978年邓小平关于城镇住房市场化改革的谈话，是一次理论上的“破冰”，那么《城市私有房屋管理条例》应该是从实践上打破了社会主义城镇住房必须公有的束缚，为下一步城镇住房制度改革奠定了基础，指明了方向。

2.试点期（1979—1990）

邓小平住房市场化改革谈话之后，1979年，国家开始在西安、柳州、梧州和南宁四城市展开试点工作。在原有住房分配制度不变的情况下，新建住房向居民全价出售公房，中央政府提供一定的购房补贴，进行增量式改革。1980年，试点工作扩展到50个城市。1981年，试点工作又扩大到23个省（直辖市、自治区）的60多个城市。

1982年，国家在郑州、常州、四平和沙市展开新的试点工作，即实行“公房全价出售和补贴出售”试点，其中公房补贴出售实行政府、单位和个人各承担1/3的“三三”补贴模式。但是，由于当时职工家庭收入太低，又没有相应的住房融资工具，即使有政府和单位补贴，但能买得起房的家庭依然不多，最终没有达到政策的预期效果。不过，这些试验性工作从理论上打破了传统住房制度的束缚，为接下来的市场化改革奠定了基础。1984年，国家批准在北京、上海和天津开展试点工作，到1985年年底，全国共有160个城市和300个县（镇）通过“公房补贴出售”的方式出售公房1093万m2。

为了规范推进城镇住房制度改革，及时总结试点经验，1986年2月，国务院成立了住房制度改革领导小组，下设办公室，负责领导和协调全国住房制度改革工作。同年，山东烟台提出“提租发券、空转起步”的“提租”改革方案，即在不过多增加居民负担的情况下，政府和单位通过发放住房补贴券的方式，有计划地提高公房租金，这就是当时所谓的“烟台模式”。1987年，唐山和蚌埠也加入了住房制度改革的行列。上述探索得到了国务院住房制度改革领导小组办公室的肯定。此后，各地根据自身的特点，创造性地提出了形式多样的“提租”模式，推进住房制度改革，比较典型的有：①小步提租、只提不补模式，即在不发放住房补贴的条件下，逐步提高租金；②提租补贴、超标加租模式，即在标准范围内，提高租金的同时给予一定补贴，变暗补为明补，对于超标准部分，不仅不予补贴，还收取更高的租金；③收取租赁保证金、以息补租模式，即通过对住户收取一定的租赁保证金，以租赁保证金取得的利息来贴补租金；④新房新制度，即新建住房实行改革后的新制度，存量住房依然按改革前的制度执行。这些改革的首要目标是让租金逐步向成本租金靠拢，减轻政府和企事业单位的住房养护和管理负担，其次是向市场化租金靠近；对于新企事业单位职工，主要是通过领取住房补贴的方式解决住房问题。国家通过种种改革将企事业单位逐步从住房建设、分配与管理的复杂事务中解放出来。

1988年1月，在总结各地试点经验的基础上，国务院召开了第一次全国住房改革制度工作会议，并于同年2月，印发了国务院住房制度改革领导小组《关于印发在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案的通知》（国发〔1988〕11号），《通知》在充分肯定前期试点工作经验的基础上，进一步明确了城镇住房制度改革的目标、步骤及其配套政策，要求各地方按照“提租补贴”方式进行公房改革，文件还提到了住宅银行和城市住房基金等配套改革政策。国发〔1988〕11号文件是我国第一个关于住房制度改革的法规性文件，具有重要的历史意义，它标志着我国城镇住房制度改革进入了整体方案设计和全国推广阶段。

3.推广期（1990—1997）

国发〔1988〕11号文的发布，在全国统一了思想，结束了前一段时期徘徊观望的局面，各地掀起了城镇住房制度改革的热潮。1991年，改革终于取得了突破性进展，6月，国务院颁发了《国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》。《通知》提出了城镇住房制度改革的十一条要求，其中包括新房新制度，以及部分产权理论，明晰了国家统一政策的严肃性。为了尽快落实《通知》要求，同年10月召开了全国第二次住房制度改革工作会议，会议详细讨论了推进改革的各项具体措施，形成了国务院住房制度改革领导小组《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》的文件，要求全国各地在1992—1993年内，全面推进和实施城镇住房制度改革。

1992年5月，上海市出台了《上海市住房制度改革实施方案》，《方案》第一次提出了住房公积金制度，即职工及其单位，必须按职工工资的一定比例向职工住房公积金账户存款，这是一种强制性的住房储蓄制度，其目的在于提高职工的住房积累能力、支付能力和相互保障能力。上海市出台的《方案》对全国住房制度改革产生了重要而深远的影响。

1994年7月，国务院颁布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号），提出城镇住房制度改革的根本目的是：建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。《决定》提出城镇住房制度改革的基本内容是：①把住房建设投资由国家、单位统包的体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的体制；②把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；③把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；④建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；⑤建立住房公积金制度；⑥发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系；⑦建立规范化的房地产交易市场和发展社会化的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入与产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。与以往住房制度改革文件相比，国发〔1994〕43号文的核心体现在：①制定了出售公房的具体操作办法；②提出了住房公积金制度；③建立了经济适用住房供应体系。截至1994年年底，全国大部分城市已经出售完大部分公房。国发〔1994〕43号文标志着我国城镇住房改革进入了全面实施阶段。(www.xing528.com)

1996年6月召开了全国第四次住房改革工作会议，会议着重讨论了住房公积金制度及其推广工作。

4.完善期（1997—2007）

在全国住房改革取得全面进展的同时，各地也暴露出诸多问题，其中最为突出的是，不少企事业单位新建大批住房，让其进入“公房低租金实物分配”旧制度之中，有的城市甚至出现进入旧体制的新房比通过房改出售的公房还多，增量严重吞噬了存量的改革成果，严重阻碍了整个住房制度改革的步伐。在改革出现阶段性困难以及亚洲金融危机的影响下，1998年6月，召开了全国住房制度改革与住房建设工作会议，会议深入讨论了深化房改和加快住房建设，以及如何应对亚洲金融危机等问题。会议达成了诸多成果，同年7月以国发〔1998〕23号文，即《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》形式发布。国发〔1998〕23号文主要内容和特点有：①全面停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，这是一个突破性条款，从根本上废除了公房低租金实物福利分配的旧制度；②建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；③加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足城镇居民日益增长的住房需求。这是第一次明确提出住宅业在经济发展中的作用，它对以后住房产业政策取向产生了相当大的影响。

2003年，针对地区住房供求结构性矛盾突出，房地产价格和投资增长过快等问题，国务院颁布了《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号文），其要点有：①房地产业已经成为国民经济的支柱产业；②加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度，第一次明确提出廉租住房补贴以财政预算资金为主，多渠道筹措资金，形成稳定规范的住房保障资金来源。

国发〔2003〕18号文后，全国住房价格出现持续快速上涨的态势，城市居民住房困难的广度和深度持续加剧，引起了社会各界的广泛注意。

5.新时期（2007年至今）

始于1978年的城镇住房市场化改革，对城镇居民而言，经历了两个方面的重要变化，一方面是居民之间的收入差距不断扩大，另一方面是住房制度改革中后期，住房价格持续快速攀升，中低收入家庭住房困难问题尤其突出。人们不禁要反思，从低租金实物公房分配到以市场为基础的货币化住房分配，是否是从一个极端走向了另一个极端，二者都没有处理好城镇居民的住房问题，只不过是二者表现的形式不同而已。

面对质疑，我们认为，市场依然是解决城镇居民住房的主要手段和有效方式，但是市场也不是万能的，市场存在失灵。面对市场失灵，政府必须通过有形之手来解决市场失灵问题。从世界各国发展经验看，它们主要是通过住房保障制度来解决中低收入居民住房困难问题，满足他们的基本住房需要，同时兼有调控房地产市场，调节收入分配的功能。

在我国虽然早在1994年提出了具有保障性质的经济适用住房制度，还有后来的廉租住房制度和住房公积金制度，但是政策实施的效果并不明显，或者说更多地停留在计划阶段。

面对城市低收入家庭住房困难的情况，2007年8月，国务院出台了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）。国发〔2007〕24号文明确要求，以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，力争到“十一五”期末，使低收入家庭住房条件得到明显改善，农民工等其他城市住房困难群体的居住条件逐步得到改善。国发〔2007〕24号文主要内容包括：①进一步建立健全城市廉租住房制度；②改进和规范经济适用住房制度；③逐步改善其他住房困难群体的居住条件，将棚户区和危旧房改造纳入住房保障的范畴。可以说，国发〔2007〕24号文的出台，从真正意义上拉开了我国住房保障实质进程的序幕。

进入2008年，在全球金融危机的冲击下，为了保增长、扩内需，党中央要求扩大保障性住房建设的规模和力度。2008年12月，国务院办公厅出台了《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（国发〔2008〕131号），明确要求加大保障性住房建设力度，认为2009年是加快保障性住房建设的关键一年，主要以实物方式，结合发放租赁补贴，解决260万户城市低收入住房困难家庭的住房问题，解决80万户林区、垦区、煤矿等棚户区居民住房的搬迁维修改造问题；在此基础上再用两年时间，解决487万户城市低收入住房困难家庭和160万户林区、垦区、煤矿等棚户区居民的住房问题。到2011年年底，基本解决了747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题，基本解决240万户现有林区、垦区、煤矿等棚户区居民住房的搬迁维修改造问题。2009—2011年，全国平均每年新增130万套经济适用住房。

至此，我国形成了以商品住房供应为主、保障性住房供应为辅的住房政策体系。