城市居民住房不平等现状及政府调控机制研究

经过30多年的住房制度改革，特别是1998年后的住房分配货币化、市场化改革和近几年大规模保障性安居工程建设，中国城镇居民的居住条件有了较大改善^[1]，有中国特色的住房供应体系和模式基本形成；同时，房地产及其关联产业得到快速发展，成为推动中国经济增长的重要力量。

不过，在全面住房市场化、社会化过程中，中国住房领域的发展仍存在着很多问题，这主要体现在以下几个方面。

图1.1　1999—2010年全国和代表性一线城市住房价格走势

一是在城市化过程中，许多城市住房市场价格不断高涨，居民住房支付能力明显不足。图1.1显示了1999—2010年全国和代表性一线城市住房价格走势，全国城镇住房平均价格由2053元/m2上升到4793元/m2，其中北京上涨最快，由5647元/m2上升到17683元/m2，十年增长了两倍之多。

住房价格快速上涨，严重削弱了居民的住房购买能力，2010年北京、上海和广州的房价与收入的比值（简称房价收入比）分别为：23.54、21.17和13.48，远远超出了国际公认的合理区间：4～6。

二是在城镇化进程中，城镇居民居住不平等状况十分严重。第六次全国人口普查显示，2010年城市居民人均住房建筑面积在20m2～29m2的居民人数最多，占总人数的23.67%，9m2～19m2的居民人数占比为22.41%，小于8m2的居民人数占比还有9.42%，70m2以上的居民人数占比为7.98%。可见，城镇居民居住面积分布差异是相当大的，具体分布情况见图1.2。

图1.2　2010年城市居民人均住房建筑面积分布

我们测算全国及相关城市居民居住不平等指数——基尼系数^[2]表明，城市居民居住不平等状况的确十分严重，尤其是一线城市如北京和广州，基尼系数均超过了国际警戒线0.40（见表1.1）。

表1.1　2010年全国和代表性城市居民居住不平等状况

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三是面对住房市场价格调控失灵，政府干预市场的机制和手段有待深化。在我国城镇化大规模推进和住房价格不断攀升的背景下，住房困难从低收入家庭向中低收入家庭演进，城市居民住房购买能力非常弱；与此同时，长期蜗居在城市边缘地带的乡城迁移人口，住房困难问题更加凸显，并导致房地产问题演化为一种社会问题。为维系房地产市场健康发展，国家先后采取了一系列调控措施，如“国十一条”^[3]、“国十条”^[4]和“国五条”^[5]。2011年房地产调控政策进一步趋紧，如“新国八条”^[6]要求扩大限购范围，增强限购力度，加大保障性住房建设规模和强度。2011年8月中央要求限购政策向二线城市推进。2013年2月20日国家又出台了“新国五条”^[7]。面对这些政策，市场反应却非常冷淡，调控政策似乎陷入了“越调越高，越高越调”的怪圈。因此，无论从理论层面，还是政策层面，我们都亟须探索出房地产市场调控的长效机制，明晰政府在住房市场中作用的边界、方式与实施对策。

四是在保障性安居工程大规模推进阶段，住房保障制度的稳定性、持续性和科学性明显不足。2007年年底，由美国“次贷危机”引发的世界性金融危机对我国经济增长产生了巨大影响。为改善居民的居住条件，防止经济过度下滑，应对这些外部冲击，国家加快了保障性安居工程建设的规模和强度。2009年计划开工建设各类保障性住房330万套，2010年为590万套，2011年为1043万套，2012年为700万套，2013年为600万套。如此大规模建设保障性住房，改变了原有的供给条件和需求条件，并带来诸多新情况和新问题，如建设资金从何而来，建设什么样的保障房，建在哪里，如何分配，入住后的保障房如何维护管理，保障对象如何实现低成本、高效率动态进出，如何保证投入的可持续，等等。

相对于西方发达国家而言，我国住房保障体系在制度设计、法律制定、组织构架等多方面存在一定的差距。在当前保障性住房大规模推进阶段，如何完善住房保障体制机制，提高住房保障管理的水平和效率，显得十分迫切和重要。正是在这种情势下，本书将从顶层设计的高度，探讨政府在住房保障中的作用边界、方式与实施对策，房地产市场运行特征及其存在的问题，以期为我国住房政策体系的科学构建提供智力支持，造福广大低收入住房困难人群，共享改革成果，构建和谐安居社会，实现包容式发展战略。

本书结构框架如下：第1章是引言，提出了写作本书的相关背景，将要探讨的主要问题和研究意义；第2章运用制度经济学的分析方法，沿着历史的发展脉络，回顾和探索我国城镇住房政策的特征、演进方式和内在逻辑联系；第3章运用相关计量经济学方法，解析了住房价格的长期和短期波动特征，以及在不同地区表现出的差异性；第4章以北京为例，实证研究了住房保障政策的瞄准效率及其影响因素，并依此提出了改进住房保障政策的方式和方法；第5章依据相关抽样调查数据，在详细分析农民工经济社会特征和居住状况的基础上，讨论了将农民工纳入城镇住房保障体系的可能方法与路径；第6章、第7章和第8章在对英国、德国和中国香港地区住房政策进行总结的基础上，着重探讨这些地区的成功经验对中国内地住房制度改革的启示；第9章以广州为例，讨论了广州市进行住房政策改革创新的方式、方法和实施路径；第10章通过对房价收入比指标的评析，提出了我国住房政策体系重构的逻辑构想。

【注释】

[1]1978—2010年，城镇居民人均住宅建筑面积由6.7m2上升到29.15m2，同时住房功能和居住环境也大为改善。

[2]基尼系数（Gini Coefficient）是由意大利经济学家基尼于1922年提出的，用于综合考察居民内部收入分配不平等程度的一个指标。基尼系数越大，意味着收入分配越不平等。国际上，通常把基尼系数等于0.40作为收入分配不平等的“警戒线”，也就是说，当一国基尼系数超过0.4时，该国收入分配不平等程度就进入了警戒区间。基尼系数的一般计算方法为：假设实际收入分布曲线和收入分配绝对平等曲线之间的面积为A，实际收入分配曲线右下方的面积为B，那么A除以（A＋B）就是表示不平等程度的基尼系数值。这里，我们是以居民实际居住面积作为测算基尼系数的指标，计算方法与传统计算收入不平等的方法相同。

[3]2010年1月10日，国务院出台《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，该通知提出了包括加大保障性住房供应、抑制投资投机性购房等十一条措施。

[4]2010年4月17日，国务院出台《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，该通知要求各级地方政府大力做好住房保障、增加住房供应、调整住房供应结构、加强房地产金融监管和交易秩序监管、认真做好税费征管工作、完善信息披露制定等一系列工作的同时，要求实行更严格的差别化住房信贷政策，大幅度提高大户型住房和非首套住房的贷款首付比例和贷款利率。

[5]2010年9月29日，中央对各地进一步贯彻落实《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》提出五项要求，即限购、限贷、房产税、保障性住房和监督问责。

[6]2011年1月26日，国务院办公厅出台《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》，该通知进一步强化地方政府责任、加大保障性住房建设规模和提高二套房首付比例等措施。

[7]“新国五条”内容主要包括：完善稳定房价工作责任制；坚决抑制投机投资性购房；增加普通商品住房及用地供应；加快保障性安居工程规划建设；加强市场监管。