中国生态补偿机制的发展与实践

在中国，生态补偿机制仍然在很大程度上依赖于政府投资，公有产权使得转移生态补偿成为可能。我国生态补偿机制仍然处于发展初期，因此尚未采纳国际生态补偿实践经验。我们还需要一段时期来改良并调整政策、机制、制度、价格、产权等因素。

基于已有的理论研究，中国的生态补偿实践可分为不同的级别（省对省、市对市、县对县、乡对乡、流域对流域）。由于自然资源属于国有资源，因此自然资源和环境保护经费主要来源于政府预算。从20世纪90年代开始，政府为了恢复主要流域的环境投资了大量的金钱购买和补偿流域服务。现在，小规模的生态补偿试验计划正在诸如浙江、福建、广东等比较富裕的省份试点运行，将重点集中在生态功能区、矿区、水域以及林业区域。

（一）中央政府补偿

国家购买环境服务是中国生态补偿的主要特征之一。主要通过大型国家项目来购买，包括6项大规模的主要森林工程：坡地保护工程、天然林保护工程、京津风沙源治理工程、三北防护林和长江上游主要防护林工程、野生动物保护和自然保护区建设工程、关键地区速生丰产林基地建设项目。1998年我国的森林法修正案明确指出：国家将建立森林生态补偿基金，由国家对非商业林提供的生态服务进行生态补偿。

坡地保护工程补偿种子、幼苗以及坡地种植，是由广大群众共同参与的规模最大的生态项目。该项目于1999年首次提出，2002年开始执行。截至目前，项目已经扩展到25个省（区或市），覆盖1897个县。补偿标准为每公顷6.67～10千克种子，每公顷补贴资金38.2美元。在过去的五年里，坡地保护工程的覆盖面积增加到15亿公顷(7.2亿公顷用于坡地造林，8.3亿公顷用于荒山造林)。预计到 2025年，国家林业和草原局坡地保护项目计划的覆盖总面积将达到1467万公顷，预算将达到 421亿美元。不论是项目规模还是项目预算，这样一个浩大的生态工程在中国历史上都是史无前例的，中国首次在环境服务和环境保护领域投入如此大量的资金。

天然林保护工程覆盖了长江上流流域、黄河中上游、东北以及内蒙古共17个省市，包括国家关键林区的734个县和167个国营林业部门。该项目禁止砍伐上述流域森林，并呼吁在我国东北部和内蒙古中部地区大规模减少木材生产，建议削减量达到1.991亿立方米。地方政府部门应当保护剩余9420万立方米的天然森林，必须加速恢复森林地区；将在两河沿岸种植866万立方米森林和600万立方米草地，届时这些地区的森林覆盖率将达到3.72%，补偿标准为每年每公顷54元，其中90%由中央政府出资补偿。森林生态补偿项目的最终目标在于通过一套经济刺激方案（补偿非商业林）来保护森林，这在中国还是首例。这一经济刺激计划已经在11个省市进行试点，并且通过一定的经济手段达到了保护森林的预期目标。主要对管理防护林和特殊林区的集体或个人进行补偿，每年每公顷补偿54元，其中30%的补偿费用被用于管理地表水。国家鼓励省级和地方政府对森林生态补偿项目提供基金支持。2018年，财政部给15个省市共计资助22.2亿元用于生态补偿试验，当年生态补偿试验项目覆盖了685个县（企业）和24个国家森林保护区，覆盖面积高达1333万公顷。广东省、福建省、浙江省以及其他省份政府也纷纷投资生态补偿项目。2004年12月，生态补偿中央资助系统正式成立，并在全国范围内实施运行。其补偿范围包括国家林业和草原局公布的关键国有非商业林、土壤侵蚀过的分散林地和灌木林。为了获取生态效益，中央政府预先在2700万公顷非商业林地支付了15亿元。然而森林生态补偿项目仍然存在一些问题，如补偿金额不够、

南水北调工程也是国家生态补偿方式之一，对河流流域流经的地区进行生态补偿，包括三条主线：东线、西线和中线。由于北京市的发展受到水资源限制，中线是一个快速通道项目，国家已经投资中线项目690亿元来减缓京津水资源危机。自从1991年以来，北京已经好几次提高水费（自来水、项目用水、污水处理、2002年开始对个人和组织收费），以此方式来为南水北调工程筹集资金。(www.xing528.com)

（二）地方政府补偿

由于中央政府提供的资金有限，只将投资重心放在关键水资源区、生态功能区、自然保护区和生态环境脆弱区，地方政府通过讨论协商，最终达成协议，决定对河流流域服务进行补偿，包括北京到密云和官厅水库的水源、浙江小舜江到汤浦水库的上流流域、东江水源和水电费补偿、青岛湖、浙江省金华磐安直接援助计划及福建省河流流域等。

（三）生态补偿的初步发现

资源匮乏、环境退化、发展不平衡等因素会引起严重的社会经济问题，对整个国家的科学可持续发展也会造成负面影响。在中国环境经济政策以及发展现状之下，生态补偿成为平衡发展需求与环境保护和相关生态服务之间关系的重要工具。

（四）知识缺口

中国现行的生态补偿机制是否真的有效？如何在中国创建生态补偿结构并投入执行？中国的资源和土地产权都归国有，很难将产权和环境服务区别对待，对执行生态补偿任务构成很大障碍。中国的生态补偿机制面临诸多问题，例如缺少法律保障和相关制度管理，发展不完善（仍然处于理论研究和探索阶段）；等等。同时还面临一些流域补偿问题，比如很难对补偿主体和流域补偿范围进行界定，很难评估水文和水资源的价值，很难确定流域补偿的标准，等等。