解决激励不相容难题，实现环保政策的落地

气候变化和环保问题引来越来越多经济学者的关注。在环保政策理念的认知方面，政府和学界有了越来越多的一致性，基本的政策措施也已出台。但是，如何将政策理念真正落到实处，仍然值得思考。

经济学界在气候变化和环保的问题上，首先应该做的是通过理论让人们认识到问题的重要性。我们可以从解决问题的成本和收益方面做分析，而且这个分析不仅要从价值角度做，还要从政治经济学角度做。有些学者还特别指出气候变化的危害性和危险性，做出了如同末日启示录一样的警示。接着，我们要进一步改变人们的目标函数，重新定义发展本身。

更重要的是，我们还要把对环保问题的认识和理念转变为国内的发展战略和国际上的态度和行动，甚至转变为恰如其分的产业政策，这对中国和其他各国都同样重要。但在环保政策落地的问题上，常常会遇到一定的难题：政府做出多种部署和安排，资金投入也可谓巨大，但是，由于中央和地方之间存在着激励不相容问题，有时使政策难以真正落地，并且政策效果大打折扣。

激励不相容问题有一定的普遍性。比如，美国特朗普政府退出“巴黎协定”，但美国很多州政府仍在继续履行“巴黎协定”的承诺。这是一种类型的不相容。我国加入并日益主导着“巴黎协定”，同时也可以看到，我国中央政府的政策意图并未完全得到地方政府和企业的落实。

在环保理念上，学界一直在努力出谋划策，中央政府也将其重要性提到前所未有的高度。习近平总书记生态文明思想从战略高度上明确了生态文明建设是根本大计，是新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，绿色发展成为统领我国发展全局的五大发展理念之一。但是，如果不解决中央和地方的激励不相容问题，这些理念和承诺在落实中就会存在“中梗阻”。

激励不相容的一个主要问题是地方政府还有GDP动机。对此我曾注意到一个现象，借此隐喻而称之为“西岭效应”。唐代诗人杜甫诗云：“窗含西岭千秋雪，门泊东吴万里船。”现代人在成都遥望，以前其实是看不到西岭的，因此一直以为杜甫的说法是一种文学的夸张。然而在汶川特大地震之后，由于经济活动一度显著减少，空气质量大幅度改善，人们发现，在成都市内真的可以看到西岭。(www.xing528.com)

“西岭效应”从一个侧面说明了空气质量和经济活动之间的关系。发展是硬道理，但如果没有高质量的发展，过度透支环境等因素，便会使得硬道理也很难持续。特别是从GDP角度说，中央政府和地方政府所追求的目标还不完全一致，在从高速增长到高质量发展转变的节奏上也不完全一致。这就带来一系列问题，比如中央政府为推进高质量发展出台一些政策，包括转向增长新动能。

但是新动能本身尚未在实践层面定义清楚。地方政府仍在以习惯性的方式促增长，这样的话，新动能未必获得新机遇，未必能真正发展起来。因此，激励相容的前提是对高质量发展从实施层面做出清晰的界定，降低模糊性，以坚定而清晰的政策导向，让地方政府和企业真正大有可为，而不是投机或偷换概念，或者同中央有关部门玩猫鼠游戏。

仍以经济增长新动能为例。我们要实现新旧动能转换，首先要清晰地界定什么是新动能，简单地说哪些产业属于新动能，哪些产业不是，似乎不是一个恰当的界定方法。我们现在是模糊地推定第三产业属于新动能，至少包含了新动能。如果以此为导向，就要减少制造业，因为制造业会有更高的排放和污染。但我们第三产业的效率和附加值并不高。如果简单地以第三产业替代制造业，结果将是国民经济整体的劳动生产率下降。这就形成一个悖论，回到“西岭效应”：发展就会污染环境，想要好环境就别发展。

再具体一点，我们要大力发展清洁能源，有些地方以此为借口追求上项目、求增长之实，则会形成清洁能源并不清洁的情况。我国有严重“弃风”“弃水”“弃光”等问题，投入了大量的资金建设，却在机制上没有真正为新动能做出合理安排，地方政府只把建设本身当成了保持GDP的手段，并非真正发展新能源，建成以后又回归到传统能源，“大力发展新能源”“推进新旧动能转换”都停留在口号上，常常成为地方政府追求GDP的新工具。

因此，在我看来，虽然我们用新产业、新动能的说法，但整个实施机制的内核里，GDP第一的目标并没有根本改变，这就使得新产业新动能只能获得阶段性发展，成为一种工具，而不是目标，因此可持续性难以保障，高质量发展难以落实。诚然，中央政府可以把环保目标定得很高，在政策文件中可以使用更严格的词汇，但要想让环保政策真正落地，最重要的还是解决好中央和地方政府的激励不相容问题。