积极就业政策的完善与升级措施

在20世纪90年代中期以前，我国劳动力配置的市场化程度很低，宏观经济政策调控目标中没有明确的就业要求，货币政策和财政政策的官方表述中都没有单独提到就业目标。在一定程度上说，这种情况与当时的劳动力供求关系也是适应的。在二元经济发展过程中，劳动年龄人口和经济活动人口增长较快，劳动力市场上供大于求是常态。因此，由于经济增长有一个既定的并假设不变的就业弹性（即一定的GDP增长率带来的就业扩大幅度），人们常常观察到，就业扩大更多地依靠经济增长速度，因此，以经济增长带动就业这个现状，决定了以增长速度目标代替就业扩大目标的政策理念，也有其历史的合理性。

20世纪后期我国经历了严峻的就业冲击和深刻的劳动力市场改革，中央于21世纪初提出实施积极就业政策，2002年党的十六大报告提出实行促进就业的长期战略和政策，将促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡设为宏观调控的主要目标。可以认为从此形成了“积极就业政策1.0”。这同时也意味着，政府和社会在关于经济增长与就业扩大关系的认识上实现了一个突破，即经济增长并不自动带来就业扩大，不同政策导向下的增长类型可以带来不尽相同的就业效果。

在2008—2009年应对世界金融危机中，党中央和国务院提出实施更加积极的就业政策，标志着就业政策的优先序进一步提升。2012年，党的十八大提出实施就业优先战略和更加积极的就业政策。从此开始，政府稳定就业的政策内容更加充实，政策工具也更加丰富，各部门之间对就业政策实施的协调性也得到改善。因此，可以将这个阶段的就业政策体系，称作“积极就业政策2.0”。

从世界金融危机发生以来，中国的劳动力供求格局发生了根本性的变化，二元经济发展阶段上劳动力无限供给的特征正在消失，劳动力短缺现象普遍存在，导致中国增长与就业的关系既不同于以往，也与其他国家不同。观察2008—2017年期间实际GDP增长率和失业率的数据，可以看到，绝大多数新兴经济体的增长率在2009年都发生大幅跌落，同时失业率骤升，随后增长率与失业率则呈逆向变化关系。唯独中国的经济减速相对平缓，失业率也没有显著变化，自2012年以来经济增长率稳定下行，与此同时失业率即便不是显著下降，也可以说始终稳定在低水平上。(www.xing528.com)

应该怎么理解经济增长持续下行与劳动力供求关系变化之间的关系，两者究竟孰为因孰为果呢？很显然，用经济减速来解释劳动力短缺在逻辑上是讲不通的，唯一正确的解释就是，由于人口结构发生了逆转性变化——劳动年龄人口于2010年从正增长转为负增长，导致劳动力供给减少，使以往支撑高速增长的与人口相关的因素都发生变化。或者说，人口红利加速消失。表现为劳动力数量的短缺、人力资本改善速度放慢、资本投资的回报率下降，以及农村可供转移的劳动力数量减少，资源重新配置效率的改善速度放慢。所有这些因素最终都导致中国经济的增长能力减弱。我们的估算表明，中国经济潜在增长率在2010年之前的30余年中，大约为年平均10%，在人口红利转折点之后，分别下降到“十二五”时期的平均7.55%和“十三五”时期的6.20%。

中央提出“做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作”要求，并把稳就业作为“六稳”之首为标志，有关部门也出台了更加具体而精准的稳就业措施，意味着开启“积极就业政策3.0”时代的时机已经成熟。特别是，政府已经启用城镇调查失业率统计，发布的数据也被证明与其他劳动力市场指标具有一致性。因此，通过对积极就业政策在宏观政策工具箱中位置的调整，即把实现充分就业的目标以及劳动力市场各类信号纳入宏观经济政策抉择中予以考量、决策和执行，积极就业政策就可以得到真正落实，宏观经济政策终极目标和底线更加清晰且可操作，民生得到更好的保障。