成都城乡一体化的主要做法分析

（一）路径选择

1.工业向集中发展区集中

成都市按照“一区一园一主业”的定位推动城乡一体化，严格遵循工业集群发展规律，走集约、集群发展道路，持续优化工业布局，将全市116个开发区整合为21个工业集中发展区和10个工业集中发展点，以工业化作为城乡协调发展的基本推动力量，带动第二、三产业发展，为农村富余劳动力的转移创造条件，进一步优化空间发展，促进资源集约节约利用，推动城镇化进程。同时，成都围绕国家“转方式、调结构”的中心和主线，确定了适应自身发展目标的产业战略，即“高端产业和产业高端”战略，围绕这一产业战略，在全市范围内划定了13个市级战略功能区和43个区县级战略功能区，打造电子信息制造和软件、生物制药、石化、航空航天等产业集群，通过产业集群的方式避免产业分布过于分散的问题，从城市发展的层面推进产业的集中集约集群发展，以此使成都构建起科学的现代产业体系，促进生产要素的优化配置和合理流动，促进各个产业的高速发展。

2.土地向适度规模经营集中

随着城乡一体化进程加深，农村人口大规模向城镇迁移，这就导致农村的人均土地资源有所增加。成都市本着充分利用土地资源的原则，出台了相关政策，以便农村土地资源可以得到更充分地利用，建立并完善农村土地流转平台，坚持以稳定农村家庭承包经营为基础，加强土地流转方式的创新发展，有效推动农村土地资源的集中规模经营。推动农用地的规模经营集中，应该遵循依法、自愿、有偿的原则，稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中，推动农业生产方式的转型升级，以此提高生产效率，提高农产品质量，从而推动农村产业现代化。

3.农民向城镇和新型社区集中

成都市在推进城乡一体化进程中，始终坚持实施统筹推进的新型城镇化道路，遵循城镇化发展的客观规律，遵循“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进”的原则，梯度引导新型城镇化在中心城区和县城快速发展的同时，大力实施县城、重点镇和农村新型社区建设，对有条件、农民有意愿集中居住的区域，引导农民新建“小组微生”新村，如都江堰市翠月湖镇五桂村；对不具备集中居住条件的散居院落，按“小组微生”形态和功能改造提升；同时完善城镇和新型社区的公共服务和市政基础设施的配套建设，进行户籍制度配套改革，鼓励进入城镇就业的居民带眷迁移，并为其提供就业信息、技能培训、社会保障等全方位的公共服务，妥善解决征地农民和进城务工农村劳动者就业、居住、户籍、子女教育等问题，提升产业水平和人口吸纳能力，引导农民向城镇和新型社区集中，促进农村富余劳动力向城镇及向二、三产业转移，为农民实现就地专业化就业和社区化生活创造了条件，从而促进了城镇化发展。

（二）运行方式

1.以科学规划推动城乡协调发展

2007年7月，成都市市委十一届二次（扩大）会议提出了“全域成都”的概念。具体来说，从规划的层面来说，“全域成都”就是指打破区（市）县各自为政、自成体系的规划局面，把整个成都区域看成一个整体进行统一规划。以实现社会公平为向导开展规划工作，引导公共资源以正确的方式向农村倾斜，按照全域基础设施规划设计和建立城乡一体的基础设施体系，加强监督体系的建立健全，建立城乡一体、有机衔接的规划体系，成都市在城乡规划方面的一个突出表现就是率先创建了乡村规划师制度，实现城乡规划全覆盖。

成都市围绕全域成都的规划，先后进行了四次城乡规划管理体制改革，在不断的完善和改革中逐渐形成了“强化两头、简化中间”的模式，即强化规划的编制和监督评估，简化规划的审批和实施工作程序，在此框架下，形成了“统筹规划、属地管理、分级审查、强化监督、覆盖全市”的城乡规划管理工作机制，出台了《世界现代田园城市规划建设导则》，明确了“布局组团化、产业高端化、建设集约化、功能复合化、空间人性化、环境田园化、风貌多样化、交通网络化、配套标准化”的规划标准，实现市、县、乡、村四级规划覆盖率达100%。特别是将“5·12”汶川特大地震灾后重建和“4·20”雅安芦山地震灾后重建与社会主义新农村建设结合起来，成都市提出“发展性、多样性、相融性、共享性”的新农村规划原则，制定相应技术标准，依托这种思路，一大批布局合理、配套齐全、特色鲜明的小城镇和农村新型社区逐渐成形，现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态正在由规划图景变为现实。

2.以共创共享提升城乡公共服务

公共服务是为居民提供良好生活条件的基础，因此成都十分重视公共服务的建设和完善，大力推进城乡公共服务体系改革，建立了城乡一体的公共服务体制和财政投入机制，在城乡统一户籍制度的基础上，建立了城乡一体的就业、社会保障和救助体系，并重点在就业、社保、教育、卫生、文化等方面推动城市公共优势资源向农村覆盖。同时，在乡镇（街道）和村（社区）建立了便民服务大厅和服务代办点，改革城乡基本公共服务提供方式，实现提供主体和提供方式多元化，提高公共服务和社会管理规范化、法制化水平，建立健全市民对公共服务和社会管理的监督、投诉体系；创新评价考核和激励机制，将统筹城乡发展、社会发展、民生改善、生态环境、城乡居民收入水平、城乡公共服务均衡发展水平和群众满意度作为对干部考核和评价的重要指标。重点实施了农村中小学、农村幼儿园、技师学校、乡镇卫生院、社区卫生服务中心及村卫生站、农村食品药品供应网络和群防群治监管网络、文化馆和图书馆、体育场、就业服务平台、医疗保险、养老保险、农村敬老院、残疾人综合服务中心、农村生活垃圾处理等二十余项标准化建设项目，初步形成了城乡公共服务均衡发展的规范化局面。

3.以三化联动推动城乡产业发展

成都市推进城乡一体化顺应产业发展规律，以“三次产业互动、城乡经济相融”为指导理念，以“集中、集约、集群”为指导思想，坚持走“三个集中”的发展路径，优化资源配置，统筹安排项目、资金、资源，构建以现代服务业和总部经济为核心，以高新技术产业为先导，以现代制造业、现代农业和现代服务业为基础的现代产业发展体系。在“三化联动”的过程中，充分发挥标准化的桥梁和纽带作用，以标准化促进三次产业融合发展。建立健全现代都市农业、现代工业、现代服务业发展规划和标准化体系建设，用标准化手段联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化。对各区（市）县产业发展进行规划定位和重新布局，初步建立了以“三化联动”推动发展方式转变的体制机制。通过大邑县国家级农业标准化示范区建设、高新区国家高新技术标准化示范区建设、锦江区城乡物业管理全覆盖国家级服务标准化示范区建设、成华区国家级养老服务标准化示范区建设、武侯区国家级政务服务标准化示范区建设、青羊区文博旅游标准化建设、郫县温江乡村旅游标准化建设等示范项目，用标准化手段带动城乡产业一体化发展。

4.以统筹共建强化基础设施建设

基础设施建设是推动城乡一体化的重要前提，现代交通体系是基础设施建设的重要内容。成都以构建城乡一体、高效便捷的现代交通体系为目标，统筹规划、加快推进市域路网建设，率先在西部实现了县县通高速路、村村通水泥路、农村客运通。同时还重点实施了乡镇派出所、基层司法所、工商所建设和基层农业综合服务站、农资放心店、农村放心商店、乡镇污水处理厂、村邮站、乡村医疗站点、村民集中居住区物业管理服务、乡村房屋地址信息、公共信息标志等十余项标准化建设项目。

5.以归并调整促进城乡管理创新

成都市坚持统筹推进城乡发展，为了更好地落实统筹城乡发展的要求，先后合并了30多个部门，初步建立起适应城乡一体化的管理体制。重点实施规范化服务型政府、政府领导对内政务接待、对外政务服务、基层便民服务工作、政府信息公开查询点、信访工作等十余项政务工作标准化建设，重点将执行、服务、监管等职责的重心下移，强化公共服务和社会管理职能，推动城市文明和社会管理向农村辐射，促进农村向新型社区管理方式的转变。在乡村，理清了村委会（村级事务决策者）和村集体经济管理者的关系。依法实施阳光政务、透明服务，按照内容明细化、形式多样化、程序规范化要求，实施党务、政务、村（居）务公开，并通过引入民主测评、民意调查、述职、评议等，建立了社会化评价机制。

6.以还权赋能构建统一市场机制

我国改革开放可以取得巨大成就，一个重要原因就是解放和发展了生产力。对于城乡一体化发展来说，解放和发展农村生产力具有重要意义。成都始终把改革创新作为农村发展的根本动力，稳妥推进以农村产权制度改革为核心的农村市场化改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进土地、劳动力、资本、技术等在城乡之间自由流动。为此，成都打破城乡分割生产要素体制，建立了以市场驱动为基础、政府调控为向导、法律规范为准则、民主政治为保障的城乡综合经济社会运行机制，开展农村集体土地所有权、集体建设用地（宅基地）使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权的确权登记颁证，加快农村市场化进程，推动生产要素在城乡之间自由流动。同时，建立起城乡统一的户籍管理制度，取消农业与非农业户口性质的划分，为农业人口和生产要素的自由流动铺平了道路，实现了“人能出来、钱能进去、要素能流转”的市场体制，为资源要素在城乡之间自由流动、城乡资产经营市场化、农民耕地承包权资本化、农业经营企业化、农村建设投入社会化打开了通道。

（三）基础工程(www.xing528.com)

1.完善村级公共服务，推进社会管理改革

2008年11月，成都出台了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》，以此促进农村公共服务和社会管理改革，提高管理水平，从而有效促进城乡基本公共服务均等化。此后，为了进一步落实这方面的工作，成都市于2009年启动村级公共服务和社会管理改革。建立分类供给机制，将村级公共服务和社会管理分为文体、教育、医疗卫生、就业和社会保障、农村基础设施和环境建设、农业生产服务、社会管理7个大类59个具体项目。对分类供给内容、供给主体、供给方式等都进行了细化明确。将“配套标准化”作为乡镇和农村地区实现城乡公共服务均等化的基本手段，率先提出了配套项目标准化、配套功能和规模标准化的城乡公共服务和市政基础设施配套标准。与此同时，成都还把村级公共服务和社会管理经费纳入财政预算，形成了保障有力的公共财政投入机制，在就业、社保、教育、卫生、文化等方面推动城市公共优势资源向农村覆盖，实现城乡公共资源均衡配置，使城乡居民都能共享发展成果。明确村镇基层政权组织的事权和责任，强化社会管理职能，推动城市文明和社会管理向农村辐射，促进农村向新型社区管理方式的转变，完善基层民主决策、村务监督等职能，推动“代民作主”向“由民作主”转变，初步建立了城乡一体的行政、财政和社会管理体制。

2.合理利用农村土地，实行土地综合治理

农村土地资源是促进农村地区发展的基础，合理利用和治理农村土地资源十分重要。成都市针对农村土地综合整治，提出了整体规划目标和思路。

坚持推动“三个集中”，坚持“四性”原则。“三个集中”即居住向城镇和中心村集中，工业向园区集中，农地向规模经营集中。“四性”即“发展性、多样性、相融性、共享性”。

坚持在整体层面推动项目实施，在土地综合利用的过程中充分结合农村土坯房、危旧房改造，对农村的水、路、田、林、村、房进行合理整治，有效改善农村居民的基本居住条件和农业生产条件。

坚持以农村产权制度改革为基础、确权颁证为前提，实施农村土地综合利用和改革应该以充分尊重土地所有权人和使用权人意愿为前提，保证农村改革的前提是维护农村居民的合法权益。

坚持“1+N”的项目运作模式，以土地综合整治专项资金为主体，聚合交通、水务、环保、农业、林业等部门的涉农资金，按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各计其功”的要求有效使用，充分发挥综合效益。

坚持统筹部署，重点突破。市级政府将对远郊三圈层区（市）县的综合整治作为指导和帮助的重点，积极进行综合整治，并重点打造金堂县等3个综合整治标准县。农村土地综合整治，土地级差收益返还用于改善农村生产生活条件，并努力实现“两增两减”，即增加耕地、增加城市绿地，减少城乡建设用地、减少征地规模，推动当地农业产业规模发展，为现代农业发展提供更有利的基础条件。如郫县三道堰镇的农田综合整治，如图9-2所示。

图9-2　成都郫县三道堰镇农田综合整治成果

3.加强农村基层治理，推进治理机制改革

成都重视农村基层管理，力图建设并完善新型农村基层治理机制，这次改革明确了党组织领导方式的转变，从曾经包办型、指令型转变为当前的核心型、引导型，确定党组织的核心领导地位，建立村（居）党组织领导方式转变的制度性约束。经过这次改革，村党组织不再包办所有事项，而是将重点放在定方向、定规则、定大事上，不断加强自身的建设工作，一方面保证村民自治沿着正确的方向进行，另一方面为村民自治提供了更广阔的制度空间，这种领导方式是对曾经包办型、指令型领导方式的升级与创新。随着成都市的发展，为了适应基层生产方式以及社会结构的变革，建立健全新型村民议事会制度，为了更好地实现村民自治，先后出台构建新型村级治理机制的指导意见、村民议事会组织规则、建立村务监督委员会的指导意见等5个配套制度，通过制定和实施这些制度，可以构建一套比较全面的“一核多元、合作共治”新型基层治理机制，并在实践中不断促进制度的完善和优化。近年来，成都在制度建设最为突出的成果就是村民议事会制度，推行“三分离、两完善、一加强”，通过该制度真正实现了决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离，进一步完善农村公共服务和社会管理体系，以此为村民提供更好的服务，完善集体经济组织运行机制，确定党组织的领导地位，实现党组织的创新型领导。

4.完善农村产权交易，推动产权制度改革

成都为了完善农村产权交易，在我国首创成立了成都农村产权交易所，在遵循农村产权交易规律的基础上建立了一整套农村产权流转交易的程序、规则、流程，率先开展了农村产权制度改革试点，坚持农村基本经营制度，保护农民利益，积极探索耕地保护和土地节约集约利用的新机制，建立集约化、规范化、市场化的土地利用制度，建立健全了“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度。

此外，成都还专注于耕地保护机制的改革和创新，为了更好地保护耕地，在实践中推行耕地分级保护制度，为了提高耕地生产力，更好地为承担耕地保护责任的农民提供生活保障，制定并实施农村耕地基金。成都抓住农村建设和改革的重点领域和环节进行机制体制的改革和创新，以此激活农村发展，增强农村发展活力。为了推动农村产权入场流转交易，盘活农村生产要素，成都采取了以下措施。

（1）完善平台体系建设

以全市“一个交易平台、四级服务体系”的模式重新定位市、县、乡、村的职责，理顺与14个涉农区县的产权交易平台建设关系，开辟了省级交易体系建设工作，并已与德阳、巴中等29个意向市州和县（区、市）达成共建交易平台的战略合作意向，与37个区县实现了林权联网交易。

（2）推进交融结合

成都农村产权交易所与成都农商银行签订战略合作备忘录，将在“推动农村产权交易体系建设”等八个方面开展深入合作，并与“安邦财保”“金控小贷”共同研发了创新金融产品的“邦农贷”。

（3）丰富交易品种

把优化交易品种作为服务“三农”的重要工作之一，拓展了农村土地经营权、林权、涉农资产处置以及农村土地综合整治项目等多种交易品种，2015年共成交建设用地指标交易29亿元，集体建设用地使用权1.5亿元，农村土地经营权10.7亿元，林权3.28亿元，农村土地综合整治项目4.2亿元，涉农资产处置0.25亿元。