生态环境保护的国内外经验总结

（一）发达国家生态环境保护经验

发达国家在其工业化、城镇化发展的同时也遭遇过生态环境恶化的经历。对此，大多数发达国家也实行“先污染，后治理”的办法。从主要发达国家对生态环境的治理经验来看，依靠严格的法律、规范的管理、吸引公众积极参与以及采取其他倾斜政策是其主要措施。

1.严格立法保护生态

依法治理是发达国家治理生态环境最主要的措施，这些国家制定的生态环境保护法律法规不仅数量多、内容全，而且操作性强。美国极其重视生态环境保护的法律作用，其生态环境保护的历史几乎就是环境保护法制史，从最初的主要依靠不成文法、零星制定成文法保护生态环境，发展了到现在的制定大量成文法、建立较完善的法律体系以保护生态环境。生态环境保护法律主要有《国家环境政策法》《清洁空气法》《清洁水法》《安全饮水法》等。德国从20世纪70年代就开始环境立法工作，至今已形成了一整套环境保护系统，而且将环境保护法扩大到经济和生活的各个领域。目前，全德国包括联邦和各州的环境法律、法规有8000部，除此之外，还实施欧盟的约400个相关法规。在日本，立法是其实施环境保护的主要手段，至今已形成较为完善的环境保护综合法律法规体系，包括环境保护的基本法、环境保护的专业法、环境保护的综合法以及与环境保护密切相关的其他法。

2.公众参与保护生态

生态保护人人有责，发达国家在生态环境保护中非常注重公民的参与。美国除政府、科研以及生态专家之外，还有规模庞大的公众群体参与生态环境的保护。这个群体组织数量众多，宗旨各异，有的按照区域组织，有的针对某一具体问题组织。大的组织有世界野生动物基金会（WWF），在全球几十个国家和地区有1000万会员，在美国有120万会员；美国环境保护基金协会（EDF），拥有30万会员和150个全职人员，其中一半是科学家、律师、经济学家等专业人员，小的如太平洋环境与资源中心，仅有10名全职人员。法国拥有市民参与生态保护的完整的制度保障体系。公众参与环境保护的主体主要包括环境保护协会、专家机构和专业性办公室（局）等，参与程序包括公众调查、公众辩论、地方公民投票，参与形式包括知情、咨询、商讨，最后是共同决策。法国政府在制定《国家环境义务法》的过程中，于2007年7月成立了由各级政府部门、企业、非政府组织、专家以及民众多方参与的环境政策工作组，以便集思广益。

3.政策倾斜鼓励保护生态

运用价格、税收收费等政策手段促使企业、个人保护生态环境是发达国家较为常见的措施。德国从1999年开始采取燃油税附加的方式征收生态税，主要征收对象有汽油、柴油、天然气等，同时，对使用风能、太阳能、地热、水力、垃圾、生物能源等再生能源发电则免征生态税。德国生态税的实施对减少石油消耗、降低能耗和二氧化碳排放起到明显效果。法国积极利用政府支持、税收优惠及其他优惠政策支持资源节约和环境保护。第一，政府支持。通过财政收入或发行债券的收入支付企业因节能投资或用于节能研究与开发而发生的银行贷款全部或部分利息；或者政府以部门预算的形式直接向节能项目提供财政援助。第二，税收优惠。对企业节能投资提供税收优惠。贷款优惠或对贷款提供担保。对节能设备投资和技术开发项目给予贴息贷款，或免（低）息贷款以及为贷款提供担保。美国从20世纪将税收手段引入环保领域至今，已形成较为完善的生态税政策体系，其中税种主要有四类，包括对损害臭氧层的化学品征收的消费税、与汽车使用相关的税收、开采税和环境收入税。生态税收优惠政策主要有直接税收减免、投资税收抵免、加速折旧等。税收政策对美国生态环境保护作用显著，有资料显示，尽管美国汽车使用量大增，但其二氧化碳的排放量比20世纪70年代减少了99%，而且空气中的一氧化碳减少了97%，二氧化硫减少了42%，悬浮颗粒物减少了70%。

4.完善、健全的管理体制

完善、健全的生态环境管理体系是增强环保执行力的有力保证，在立法的基础上，发达国家十分注重管理体系的建设。法国1971年设立环境部，2002年改为生态与可持续发展部，2007年重组为环境、可持续发展与领土整治部，2008年更名为环境、能源、可持续发展与领土整治部，职能范围由之前仅仅涉及自然保护扩展到资源领土与居民、能源与气候、可持续发展、风险预防与交通等，转变为一个切切实实的大部制。为加强水资源环境保护，法国全国划分为六个流域区，每个区设立一个水流域管理局，主要职责是保护和改善法国水流域的水环境。德国政府、16个州和各个县政府都设有官方的环保机构，另外还有很多跨地区的环保研究机构。德国政府部门制定与环保有关的政策，必须将气候变化与能源课题当作中心工作展开。为加强环保执法，设立了环保警察，环保警察除通常的警察职能外，还有对所有污染环境、破坏生态的行为和事件进行现场执法的职责，具有相当大的权力。日本既重视环保立法，也很重视环保行政管理体制建设。1972年，日本设立环境厅，专门负责环保政策和环保执法。2001年，环境厅升格为环境省。环境省主要下设废弃物再生利用对策本部、综合环境政策局、环境保健部、地球环境局、大气环境局、自然环境局六个部门，负责废弃物的利用，防治水、大气、土壤环境的污染，保护居民健康，维护受害者权益等。

5.以循环经济促进生态环保(www.xing528.com)

循环经济是将经济发展与环境保护融为一体的新的经济发展形态。循环经济在提高资源利用率、缓解资源短缺、减轻环境污染等方面效果显著，成为发达国家实施生态环境保护的重要方式。瑞典从1994年起推行“生产者责任制”，即生产者必须对其产品在被最终消费后继续承担有关环境责任，而消费者则有义务对废弃产品及包装按要求进行分类，并把它们送回到回收处。该制度从产品包装、废纸、废轮胎、报废汽车和废电子电器产品到办公用纸、农业塑料和废旧电池等，全部纳入循环经济和国家环保的范围内，至今成效明显。德国是最早实行循环经济立法的西方发达国家，也是实施最成功的国家之一。其《废物分类包装条例》规定：对不可避免的一次性包装废弃物，必须再利用或循环；《循环经济与废弃物处理法》要求所有资源必须尽力减少用量，列入循环经济回收利用的产品有包装废弃物、废汽车、废旧电子器件、电子设备、废旧电池、生物废弃物、建筑或拆毁废墟、废地毯和纺织物、废木柴等；《可再生能源法》规定从事再生能源的公司企业可以获得政府的经济补助。

（二）国内生态环境保护经验

目前我国资源、环境和经济发展的形势表明，影响我国经济、社会可持续发展的因素应包括以下四个方面：人均资源和能源匮乏；地域气候、地质条件差异，资源分布不均匀；经济高速发展造成生态环境灾害严重；目前的科学技术水平还不够高，粗放式的经济增长模式还没有彻底改变。

面对城镇化发展以及所面临的生存与健康危机，需要清晰地认识到我国城镇化进程在资源环境领域所存在的多种“症结”：城镇化普遍面临资源与环境的多重刚性约束；城镇化发展承载着来自经济、社会和人口等方面的多重压力；过去30年城镇化道路过程因为出现大量的违背生态规律的现象，必须改变，改变就必须坚持生态文明建设，有序、健康和可持续是中国城镇化发展的重中之重。为此，我国提出了“新型城镇化道路”，要求城镇化不仅是规模的扩张，速度的提升，更应是内涵的发展，设定了新型城镇化的两个原则：环境友好与资源节约，将生态文明作为新型城镇化发展的理念，贯穿于发展的各个领域。

中国经济发展投入了极高的生态环境成本，可喜的是，中国各级政府正在致力于改善生态环境，不仅为了经济持续发展，而且要为城乡居民创造适宜的生存环境。来自环保部的消息称：2008年和2009年，环境保护部批准了两批18个生态文明建设试点。全国有14个省开展了生态省建设，另有5个省正在启动。作为生态省建设的细胞工程，全国超过1000个县（市、区）开展了生态县（市、区）的建设，并有38个县（市、区）建成了国家生态县（市、区），1559个乡镇建成国家生态乡镇，238个村建成国家生态村。

中国生态环境治理尽管起步比发达国家晚，但是步子迈得比较大，也取得了不少成功经验。这里选取两个地区的治理案例作为介绍。

无锡的生态治理。曾经的无锡与其他经济发达地区一样，经济快速发展，环境治理落后，蠡湖属太湖内湖，疏于治理后，污染严重。无锡用约十年的时间致力于生态治理，将生态与经济并提为两大目标，被评为全国首个国家生态文明城市群的地级市。无锡的做法主要有建立生态文明发展体系、生态至上的发展理念。2010年年初，《无锡市生态文明建设规划》明确提出要构建生态产业、倡导绿色行为、打造环境支撑、构造人居环境、完善生态制度和培育生态文明意识六大体系；2010年9月，《无锡市生态文明先驱城市建设三年行动纲要》出台，提出从生态经济体系、生态环境体系、生态制度体系、生态文化体系四个方面加快构建生态文明体系，大力发展环保产业。以生态环境保护倒逼经济发展模式转变，实现从环境破坏换取经济增长向环保与经济协调发展的转变。由此，无锡大力推动产业结构和布局调整，全力支持资源要求少和附加值高的“轻”“绿”产业；大力宣传生态环境保护。生态保护全民参与，无锡市委、市政府提出“环保优先、生态立市”的口号，号召全市上下树立“生态自觉”的生态理念，持续开展以“生态文明我行动”为主题的群众性活动，以及“情系太湖美，我为太湖治理献一策”的系列活动。

吴起的退耕还林。过去只要提起陕西吴起，人们自然会想到窑洞，想到那漫无边际的黄土高原。过去的吴起县，漫山遍野是广种薄收的坡耕地和散放的山羊，贫穷、荒凉是当年吴起的真实写照。经过十几年的绿色革命，如今吴起县山清水秀，林草丰茂，并获得“全国退耕还林试点示范县”的光荣称号。吴起的主要做法如下。一是政府主导实施“退耕还林”。1999年，按照中央“再造一个山川秀美的西北地区”的精神，吴起率先实施“退耕一步到位”的方案，率先启动了退耕还林工程，1999年一次性退耕155.5万亩，至2012年，全县累计完成退耕还林面积244.79万亩，经国家确认兑现184.87万亩，成为全国退得最早、还得最快、面积最大、群众得实惠最多的县。二是大力发展特色农业。退耕还林后，吴起实行山、水、田、林、路统一规划，沟、坡、梁、峁综合治理。同时，大力发展以羊为主的草畜业和以沙棘、杏为主的林果业，引导农民将以粮为主的种植业向以草畜、林果为主的种养业发展转变，走出了一条“生态建设产业化，产业开发生态化”的新路子。三是“三控制”推动地下资源科学开发。吴起地下埋藏丰富的石油、天然气，发展潜力巨大。吴起从不把石油当作攫富的资源，而是科学规划、持续开采，在开采时坚持源头、过程、终端的“三控制”原则，坚持“谁开发谁保护、谁受益谁补偿、谁破坏谁恢复、谁污染谁治理”的环保理念，推行清洁生产，采取污染物总量控制，实施原油管输等强制性环保举措，有效控制了石油开发对环境的污染，坚决保护来之不易的青山绿水。

在控制能源消耗总量的前提下，必须探索适合中国国情的道路，建设具有中国特色的节能型城市。具体举措包括以下几点。第一，依据环境和能源承载能力，科学规划城市建设，既包括控制未来建筑面积总量，同时也包括规划建筑面积年竣工量。对比发达国家和我国的建筑形式和发展模式，以我国现有的土地、能源和生态环境资源条件，只能参考新加坡、日本和韩国等亚洲国家人均建筑规模，严格控制民用建筑总量；同时，控制建筑速度，逐步减缓建筑面积的高速增长，控制水泥、钢材等建筑材料消耗量使其趋于稳定。第二，提倡绿色生活方式，节约建筑运行能耗。区别于发达国家提倡的机械控制，“全时间、全空间”提供建筑运行服务，我国建筑运行应发扬“勤俭节约”的优良传统，在照明、生活热水、空调、采暖等用能方面，积极提倡依据实际使用需求的用能行为，例如，光线暗时开灯，人走关灯；需要用热水时制备热水；人在室内需要改善热环境时，开启空调或采暖等一系列具体的节能行为，使得反映中国传统美德的绿色生活方式得以延续。在建筑设计、室内环境营造方面，发扬“天人合一”的思想，尽可能将建筑、室内环境与自然环境融合起来，充分利用自然采光、自然通风，营造舒适、健康的居住环境。

总之，符合中国特色的城镇化道路，应坚持“尊重自然、顺应自然、保护自然”的思想理念，坚持节约资源、保护环境的基本国策和“节约优先，保护优先，自然恢复为主”的基本方针，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。这实际上就是将环境保护工作贯穿于生产、流通、消费等各个领域，提高全过程的环境管理水平；从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好的生产生活环境，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展，并为全球生态安全做出贡献。