城乡一体化对农村公共服务发展的影响

由于相关政府机构对农村公共服务建设的不重视，农村社会成员长期没有公共服务理念，与城市公共服务之间的差距较大。公共政策制定的基础是利益表达，但是目前农村公共服务建设的一个重要问题是农村居民的利益表达比较淡漠，这就导致了相应政策在制定时会出现偏差。

美国政治学家阿尔蒙德曾经在政治文化中提到，公民既不向政府表示自己的愿望和要求，也不关心政府的政策和法令。公民会执行政府决策，但缺乏参与热情。我国现阶段的农民基本也处于这种状态中。但形成政策的基础必须要具备充分的利益表达，政策才能有效。因此，推进农村公共服务的发展，必须要正确引导农村居民充分有效地表达自己的公共服务需求，并且在充分考虑农民公共服务实际需求情况的基础上，制定促进城乡公共服务一体化的新政策。我国的农村公共服务发展在改革开放后已经取得了一定进步，尤其是在进入21世纪后，农村公共服务建设得到了一定突破，当前社会发展秉承以人为本、科学发展的理念，积极实现社会公正公平是一个重要课题。习近平总书记也多次强调，我们应该积极解决城乡发展不均衡的问题，让农村居民也能与城市居民一同分享发展成果，享受国民待遇，享有城乡等值的公共服务。需要注意的是，我们必须站在城乡统筹发展、城乡一体化发展的高度，推进农村公共服务建设，在全面审视农村发展现状的基础上，及时发现和解决新问题，从整体上推动农村公共服务发展。

（一）农村公共服务需求表达面临城乡一体化新处境

从我国农村建设实践中可以看到，在一些新农村建设取得不错成果的地区，经济发展要快于公共服务表达意愿，二者并不同步。近年来，地方政府积极推进新农村建设和发展并且取得了一定成果，这些地区的建设重点是改变现有农村规划，如并村建区、撤院住楼等。新的农民居住区提供了比较完备的公共服务，农村居民对公共服务的满意程度也随之不断提高。但是当前的新村／社区建设大多属于政府行为，也就是说，公共服务是以“自上而下”的方式供给，并不是完全以农民的需求表达为基础而开展的建设。在对农村建设和调整的过程中，政府也开始清晰地认识到“更高水平的发展应该伴随高质量的政治参与才会更有效”，并且也通过一定途径积极采纳了村民的意见，但是很多村民认为自己的力量太小，意见表达并不会采纳，从而不与政府及官员博弈，还有一部分村民则因为“害怕孤立”而在农村建设上不敢表达自己的意愿，这种心理驱动下，很大一部分农民在公共服务表达行为上出现了晕轮效应。

一些经济发展滞后的农村，农村居民不能很好地表达自身的公共服务需求，而这种情况的普遍存在若不及时纠正，将会导致意见表达越来越冷漠。一是村中表达能力和表达意愿比较强的通常是中青年人，但是绝大部分中青年村民都为了更好地发展而外出务工，他们每年回到村里的时间十分有限，甚至有的年轻人几年才回一次家，即使回了家他们也大多不会操心村里的公共服务问题。二是随着城市不断发展，很多农村逐渐陷入“空心化”或“半空心化”状态，村中大多只有留守的老人、妇女和儿童，几乎没有青壮年男性，虽然他们是农村公共服务的主要受益者，但是他们的文化知识水平较低，信息量较少，导致话语权较弱，所以他们无法正确地表达对农村公共服务的需求。三是一些经济条件比较好的村民会对农村公共服务的落后感到不满，但是为了满足他们对医疗、购物、教育和社会保障等各个方面的需求，他们选择逃离农村，投奔城镇，以此寻求更全面、更优质的公共服务，而不是选择向政府表达不满，要求政府提高公共服务水平。在农村社会公共服务建设中，农民的公共服务弱表达或不表达十分不利于建设工作的开展，如果意见表达越来越冷漠，那么农村的情况只会每况愈下，不断衰落。

（二）农村公共服务供给面临城乡一体化新路径

农村集体经济和农民是我国农村公共服务的重要供给主体，政府在该方面提供的只是辅助力量。进入21世纪后，我国各级政府开始加大力度支持农村公共服务建设，但是并没有获得预期效果，政府在推进农村公共服务建设的过程中，很多地方出现了“政府干、农民看”和“干部累、群众骂”的现象。在这样的实践中，农村公共服务供给问题成为一个很难解决的问题，政府加大支持力度并不是单纯地由政府取代农民，而是要在之前建设发展的基础上寻求新的供给路径。社会供给和政府供给都可以由于某种原因出现农村公共服务供给失灵的情况，为了应对这种情况，应该采取农村公共服务供给的“一主多元”模式，在这种供给模式下，政府发挥主要作用，与此同时，民间组织供给、社会市场供给和农户自主供给作为有效补充，不同的供给途径相互依存、互为补充，如图5-1所示。

图5-1　农村公共服务供给主体关系(www.xing528.com)

公共服务供给模式中，各供给主体之间地位不同，作用也不同。政府供给是财政资金支出，农村纯公共服务属于公共产品，应由政府提供，既要履行政府职能，还要及时反馈供给的效果。民间组织供给是为政府供给补助，民间团体组织可以帮助提高供给的有效性，企业供给是带有盈利性质的，主要提供农村准公共服务，而农户自主服务表现为自我服务和村民间的相互服务，在农户发生迫切需要时发挥作用。从以上分析可以看出，在整个服务供给体系中各主体职责不同，相辅相成。政府供给是最主要的农村公共服务供给主体，但并不是说政府供给不会出现失灵的情况，一旦政府供给失灵就必须由其他供给主体及时进行补充，这时发挥作用的就是社会供给；民间组织供给、社会市场供给和农户自主供给也可能会存在失灵的情况，而这时就需要政府供给及时补充。因此，在农村公共服务供给中，以上四种供给形式有自己独立的供给领域和内容，但是在供给实践中，不同的供给形式会相互交错、重叠，从而搭建一张立体的供给网络，全面地为农村公共服务建设提供支持。

不可否认的是，“一主多元”供给模式对于缓解农村公共服务的供给不足问题起到了重要作用，同时这种攻击模式还可以有效解决多个供给主体的角色紧张的问题，但是当前我国农村公共服务供给存在的根本问题并不在于此，因此，“一主多元”的供给模式不能从根本上解决当前我国农村公共服务供给不足的问题。因为我国农村民间组织的数量少并且发展也比较落后，虽然近年来农村合作组织发展迅速，但是这些组织的实际能力并不足以改变农村供给不足的现状。这些供给主体并不能为农村提供长期、充分的农村公共服务。农村市场经济虽然近年来得到了一定发展，但仍然处于比较低级的发展阶段。农村纯公共产品在性质上的非竞争性、非排他性，导致市场提供会失灵，所以作为城乡一体化的企业这个载体很难提供。在承包责任制后，集体经济所发挥的作用不断衰弱，农村的公共服务的提供渠道狭窄，政府成为供给最重要的主体。农村公共服务与城市公共服务相比，服务水平低，并且城乡之间在很多方面都存在显著差距，过于强调农村公共服务供给主体的多元性，这样就为政府在供给方面推脱责任创造了条件，这十分不利于我国城乡公共服务一体化的建设。

（三）城乡公共服务应一体化统筹发展

虽然近年来我国加大了农村公共服务建设的力度，但该领域的发展相对滞后是一个不可否认的事实，这就要求我们在推动农村公共服务建设的过程中，始终坚持“覆盖面广、水平适度、兼顾公平与效率”原则，首先要将力量放在基础性公共服务和社会保障服务的建设上，以此从根本上改善民生。在我国现阶段的经济条件约束下，我们可以从提供最基本公共服务入手，优先满足农村居民对最低生活、基本养老、基本医疗、义务教育、公共安全等各个方面的基础需求。为保证公平性和有效性，要让公共服务体系建设标准化，推动农村公共服务与城市公共服务的对接或并轨。当前，政府对城乡公共服务一体化有了清晰的认识，深刻地了解了其在社会整体发展中的重要性，因此强调将公共事业发展重点转移到农村。但城乡公共服务对接成为乡村公共服务体系的关节点，也是一体化统筹发展的重点。因此，政府在现阶段应注意二者的衔接与协调。

从实践中可以看出，不同地域的基本条件以及城乡公共服务一体化程度都存在很大差异，并且就目前的实际情况来说，仍没有有效的推进措施。从地域的角度分析，我们可以发现，东部沿海发达地区和城郊结合部的农村的公共服务建设和发展的速度比较快，在农民比较聚居的地方，比如小城镇，大村庄公共服务水平相对较高，有些农村的公共服务正在积极与城市公共服务对接，甚至有一些发展迅速的农村的公共服务水平已经超越城市社区；中西部地区的农村公共服务发展比较滞后，存在比较严重的“空心村”情况，这些地区的政府财政支付能力存在差异，进一步拉大了城乡之间公共服务的发展差距，这些地区的农村公共服务难以与城市对接，也就更不要说实现城乡公共服务一体化了。从服务领域结构方面来看，政府推动农村公共服务建设的过程中，将主要精力和财力放在道路建设、学校改建等有形公共服务以及最低生活保障、医疗保障和养老保障上，因此这种支持并没有实现所有领域的全面覆盖。但农村公共服务发展涉及的领域十分广泛，例如产品市场开拓服务、技术指导服务、就业培训服务、销售信息服务等与农村居民的收入水平挂钩，社会治安服务、卫生知识普及服务、文化体育服务、垃圾处理服务等则直接影响了农村居民的生活质量，但是在这些领域政府的支持并没有完全覆盖。一些农村地区的基础设施建设和社会保障服务类公共服务发展速度很快，但是并没有很好地和城市进行对接。例如，一些农村在政府的支持下有了硬质路面，但是存在路面狭窄的问题，并不能满足农村发展的实际需要，或者是有了路却没有交通工具，农村居民仍然面临出行困难的问题；农村虽然有了新型合作医疗，可以为农村居民提供基础医疗服务，但是农民的医疗报销水平较低，很多农民因为看不起病而不去治疗；当前我国的养老保障覆盖面不断扩张，但是仅仅依靠养老补贴并不能真正解决农村居民的养老问题。

从上面的分析可以看出，对于我国的农村发展实际来说，推进城乡公共服务一体化必然是一个长期、复杂的过程，需要持续不断地努力。解决农村居民在公共服务需求上存在的诉求较少、表达冷漠的问题是推进城乡公共服务一体化需要解决的重要问题，但是除此以外，我们还应该纠正农村公共服务供给失误，要从根本上保证农村公共服务供给，要求各供给主体积极参与，更重要的是，必须树立并巩固城乡一体化的理念，针对新情况、新问题和新趋势探索适应的方法和途径等，在此基础上制定有利于提高农村公共服务水平、有利于城乡公共服务一体化的有效政策。