推进城乡公共服务一体化的重要性

从本质上看，城乡公共服务一体化实际上体现了“以人为本”的核心理念和发展观，是促进城乡协调发展和实现社会良性运行的基本支撑条件。由此，城乡公共服务一体化不仅是发展和丰富现代化和城市化理论的需要，也是消除我国城乡差距、促进我国经济发展、维持社会稳定和保障社会公平正义的重要举措。

（一）有利于缩小城乡差距

我国在20世纪五六十年代建立了城乡二元体制，该体制直接将城乡之间彻底隔离，在此基础上我国已经形成了牢固的城乡二元经济社会结构。1978年以后，虽然国家“放权”“让利”的农村发展政策解决了农民的吃饭问题，减轻了农民负担，增加了农民收入，农民的生活日趋改善，但与城市相比，农村发展远远落后，城乡差距不仅没有缩小，反而越来越大。对此，国家出台了一系列政策以理顺城乡关系，如1998年提出建立公共财政制度，要求公共财政覆盖农村。在党的十六大召开前，国家政策仍在“袒护”城市，农村建设和农村发展缺少国家公共财政的真正关怀。这种状况到党的十六届五中全会后才有了实质性的改变。新农村建设开展后，国家发展农业、建设农村的“多予、少取、放活”等各项惠农政策相继出台，“公共财政对农村发展的支持由原来比较狭窄的农业生产向农村公共服务和公共基础设施建设延伸，逐步把农村教育、医疗卫生、养老、文化和乡村道路建设、人畜饮水、农村能源纳入公共财政支出范围”。但“总体上，我国城乡基本公共服务非均等化的格局还没有根本改变，统筹城乡社会发展仍然处于初级与起步阶段”。

我国于20世纪80年代大力发展乡镇企业和建设小城镇，自20世纪90年代开始了城市化进程并不断加快，实际上这并不是城乡的孤立行动，而是已经将城镇化作为城乡连接的桥梁。20世纪80年代的小城镇建设是中国国情的城镇化，20世纪90年代的城市化承继了西方发达国家的城市化发展路径，符合城市化共性，但实践证明，小城镇建设和传统城市化的发展策略对缩小城乡差距的作用微乎其微，都不能解决中国城乡差距问题。城乡公共服务一体化弥补了既往城镇化的两个不足：一是城乡一体化仍要搞小城镇建设，仍要扩张城市发展规模，但它是高于小城镇和单纯城市扩张的举措，有助于将农村、城镇和城市形成一个连续体；二是赋予城乡一体化以新的载体或新的平台，即通过公共服务发展，尤其是农村公共服务发展，推进城乡一体化，最终使农村居民从享有与城市居民均等的公共服务向全面一体化合拢，进而使农村居民能过上与城市人均等的经济社会生活。

（二）有利于解决民生问题

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。”

民生问题直接关系国家和民族的生存和发展，它的解决关系国民基本权利保障。“十一五”规划实施以来，随着科学发展观的提出和贯彻，社会事业发展便以改善民生为重点，并且各级政府在和谐社会建设中也高度重视民生问题，财政对教育、卫生、社会保障、文化等主要民生领域的支出力度逐年增大。从保障民生角度看，“公共服务是指与民生密切相关的纯公共服务”；从实践经验看，城乡一体化推进快的城市，如成都市、苏州市等都把城乡一体化的重点放在文化教育、就业培训、医疗卫生以及最低社会保障、养老保障、医疗保障等民生服务领域中，并以此为“破冰”点来促进农村居民享有与城市居民均等的公共服务。

我们应该紧紧围绕民生问题推进城乡公共服务一体化发展。一方面，可以增强政府建设新农村和发展农村城镇化的自觉，促使公共服务资源包括人力、物力和财力向农村倾斜；另一方面，可以确保政府在经济发展的基础上不断提高城乡居民生活水平和生活质量，使城乡居民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。为此，城乡公共服务一体化实施应该将与民生相关的公共服务作为发展重点。

第一，城乡基础设施建设一体化，大力推进公交、供水、供电、供气、通信等公用基础设施向农村延伸。

第二，城乡社会保障一体化，健全多层次、广覆盖、可转接且与经济发展水平相适应的城乡社会保障体系。

第三，城乡公共事业发展一体化，让农村人享受到与城市居民均等的教育权利、文化权利、健康权利、卫生权利、食品安全权利以及治安和环境保护权利。(www.xing528.com)

第四，城乡劳动就业一体化，采取非农就业和产业内就业“两轮驱动”措施，完善城乡统一的就业体系，使城乡就业的机构、登记、培训和城市一体化。

第五，城乡生态文明一体化，开展美丽乡村建设，改善农村人居环境，逐步使农村的河道、污水、路灯、绿化、厨房、厕所、垃圾的治理与城市对接。

第六，城乡社会管理一体化，健全农村社区村民或居民自治制度，推进乡镇和村两级社区服务中心建设，强化基层政府公共服务能力，以统一城乡社会管理和社会治理。

（三）有利于推进我国经济发展

我国制度和政策的“城市偏好”安排，致使城乡公共服务发展不平衡，但造成农村公共服务落后于城市的根本原因是我国低生产力水平和弱经济实力。中华人民共和国成立后的一段时期，国民经济极其脆弱，国家为在尽可能短的时间内恢复国民经济、增强国家实力，别无选择地把经济发展和公共事业建设重点放在城市。尽管这种以牺牲农村利益、损害农民利益为代价的发展方式至今仍颇受争议，即这种发展削弱了政府公平正义的执政理念，漠视了农村人的公民权，赋予了城乡居民不平等的身份等级，但客观地说，不合理并非等同于无效，它既快速恢复了国民经济，也成功抵制了西方一些国家对中国发展的遏制。诚然，这肯定不是我们分割城乡社会结构、剥夺农村居民享有国民待遇的正当理由。今天我们倡导城乡公共服务一体化，就是要纠正在过去制度和政策上的失误。改革开放以后，我国经济快速发展为城乡公共服务一体化奠定了坚实的基础，这使我国已经具备实行城乡公共服务一体化的经济实力。

只有在经济发展的推动下才可以实现城乡公共服务一体化，但是城乡公共服务一体化并不仅仅是受益于经济发展，同时还是拉动内需、促进经济增长的内生动力。居民消费不足、内需乏力，已经成为制约我国经济持续发展的痼疾，而我国的最大消费群体是居住在农村的农民，如果政府能通过公共服务这一集体消费形式引导并带动农民个体消费，那么城乡公共服务一体化将成为促进我国经济发展的“增长极”。由于农民收入增长缓慢，加上国家为农民提供的社会保障不全面且水平低，他们中多数人担忧“消费风险”，不敢过“富人”生活。“居民消费风险直接影响到公众的消费水平和消费质量，导致消费严重不平等，需要政府通过提供公共服务来分担居民消费风险。”城乡公共服务一体化，一方面可以通过增加公共服务设施建设和公共服务提供的“公共消费”“集体消费”，改善农村居民消费状况，提高他们的公共性消费水平，拉动内需；另一方面可以引导农村居民放下消费包袱，大胆进行“私人消费”，追求自己理想的消费生活。因此，随着城乡公共服务一体化的深入，农村公共消费市场和私人消费市场将随之兴旺和繁荣起来，这将成为破解我国经济发展僵局和实现社会公平的持久动力。

（四）有利于落实政府公共服务职能

在推动城乡公共服务一体化的过程中，政府职能具有十分重要的作用，这主要体现在城乡公共服务一体化的实现程度上，政府职能导向决定了这一程度。尽管政府主要有经济调控、市场监管、社会管理和公共服务四大职能，但长期以来，我国政府重经济发展而轻社会建设，重行政管理而轻社会管理和公共服务，造成了政府职能畸形成长和机理失调，使政府在经济社会发展的作用与其执政地位严重不匹配，并且严重浪费了公共资源，削弱了政府执政能力，降低了政府公共服务质量。城乡公共服务一体化的推进，有助于进一步落实政府公共服务职能，加快政府由管理型向服务型转变。其实，公共服务也是管理，强调政府的公共服务职能，主要鉴于公共服务是政府管理职能中最重要、最基础、最核心的部分，与群众的切身利益息息相关；公共服务是群众最直接、最现实、最关心的需要，政府履行公共服务职能是政府最主要的责任，也是政府行使管理职能的底线；公共服务属于非竞争性、非排他性的公共产品，市场和社会都缺乏足够的供给自觉，唯有政府才能真正想民之所想、急民之所急，尽职尽责地履行服务义务。可是，我国政府职能的公共服务转向远未到位，政府在公共服务供给与管理中的缺位、错位、越位现象还很严重，这使得政府的公共服务能力大打折扣。

从某一层面来说，城乡公共服务一体化及相关体制的建立不仅很大程度上取决于政策导向，同时还可以反作用于政府职能，促使其不得不发生职能转变，从而更好地履行公共服务责任。第一，城乡公共服务一体化战略的实施，有助于进一步明确各级政府的权责，使权责对称并协调统一起来，确保省级以上政府在城乡公共服务一体化中承担更多的责任。第二，城乡公共服务一体化目标的确立，有助于建立健全各级政府的公共服务绩效考核体系，完善上级政府对下级政府及其官员的公共服务问责制，促使政府将管理职能转移到公共服务上。第三，城乡公共服务一体化社会政策的颁布，有助于政府在推进城乡公共服务一体化进程中不断修改、完善扶持和支持农村公共事业发展的各项制度和政策，清理已有的城乡发展不合理的政策，并坚决杜绝新的不利于城乡公共服务一体化发展的制度。第四，城乡公共服务一体化的多中心治理体制建立，有助于市场和社会力量参与公共服务的供给与管理，帮助政府更好地履行公共服务职能，以尽快实现城乡公共服务一体化的治理目标和治理价值。

从上面的分析中可以明确的一点是，城乡公共服务一体化是城乡一体化的重要内容，是推动城乡经济社会协调发展的必要动力，是一种新型的社会结构状态。城乡公共服务一体化与城乡公共服务均等化不同，它强调农村公共服务发展与城市的对接、并轨和融入，要求消除城乡公共服务差距，以维护农村居民享有城乡均等化公共服务权益，具有丰富城市化理论、促进和谐社会建设、保障社会公平正义等现实意义。