推进农村土地制度改革：明晰土地使用权为核心

土地既是重要的生产要素之一，也是产业协同互动的载体。就我国而言，土地制度的核心是要明晰土地使用产权，使土地能够在确保农业安全的前提下，在市场经济体制下有效流转，充分发挥土地的价值和作用。在传统农业阶段，受生产力水平不高的影响，农业生产模式与自给自足的自然经济形态相适应，农民主要从事农业生产活动，农产品的产出是农民收入的主要来源，土地用途很少改变，这种情况下土地所有权、使用权可分可统，土地产权结构对资源配置效率并无明显影响。

随着现代市场经济的发展，城乡二元户籍政策的逐步松动，乡镇企业如雨后春笋般出现，农民摆脱土地的束缚，从事可能带来更高收益的非农产业的机会与诱惑不断增多，农民分工、分业趋势不断加剧，既有留在农村继续从事农业生产的纯农户，又有进城务工经商的打工者以及自主创业的乡镇企业家，农民的兼业化、多元化倾向产生出对土地使用权分离和结构调整的新要求。

鉴于我国土地所有的特殊性，我们可以探索产权结构变革的一些新思路和新做法。即在坚持农村土地归集体所有的农村土地所有权前提下，将土地承包经营权（土地使用权）分离，形成各自独立的“土地承包权”和“土地经营权”，实现农村土地所有权、承包权与经营权的“三权”分离，同时赋予每一种权利明确的功能，提升土地资源的产出效率。

（一）坚持土地集体所有，有效利用流转机制

农村土地集体所有是由我国社会主义初级阶段现实国情所决定的，目前土地所有权的归属主要分为国有和集体所有两种形式，就农村土地作为国家粮食安全的重要保障而言，单纯的国有或私有化都不符合我国目前的实际情况和土地功能的要求，前者容易造成所有人的管理缺位，导致土地使用的低效率；而后者则易导致土地的零碎化，阻碍我国农业现代化的应有进程。

因此，要在充分保障集体成员依法享有集体土地收益权利和对重大事项的知情权、参与权和决策权情况下，根据人们的可接受程度和实际情况逐步将“三权”予以分离。其中，经营权和使用权可以在一定条件下有效流转，给予农民更大的选择和自主权。

（二）实现承包权资本功能，确保农民获得土地收益(www.xing528.com)

加强对农民土地承包权的保护，强化农民土地承包权带来的资本收益权。

一是合力延长土地承包期，根据《农村土地承包法》的规定：农村耕地的承包期限为30年，目前可以探索实施延长土地承包期的可能性，更大程度地稳定农户和市场预期，保护农户从土地承包权中获得资本收益。

二是强化土地承包权的用益物权性质，承包权具备使用、占有和收益的权利，能够通过转让、转租、互换、抵押等方式获取收益。农民可以通过土地经营权的处置获取收益。在实际操作中，需要注意土地承包权的收益不受侵害，因为农民在组织上较为松散，信息不充分，很大一部分农民没有能力确保自己能够获取最大的土地收益，因此政府应该设置公益的评估机构，确保土地承包权的收益不受侵害，同时，也要最大限度地弱化村干部和乡镇以上政府处置村集体土地的权力，让土地实现自由流转。

（三）强化经营权资源配置功能，高效利用土地资源

在维护土地集体所有制基本框架下进行制度创新，在“依法自愿有偿”原则下，建立完善的土地流转政策，让土地经营权有序地进入市场，建立土地流转的规范评估机构，提供有效信息服务。允许农村集体土地以股权等多种方式参与小城镇发展，保证农民能够分享土地流转所带来的增值收益。探索转包、出租、互换、转让、入股、合作等多种土地流转方式，鼓励新的农业经营模式的发展，可以通过建立农民合作社，让能人带动产业发展，也积极鼓励建立家庭农场，建立新型公司制农业企业，通过集约化经营土地，高效利用土地资源，实现经营权的收益最大化。