信息公开范围与激励机制分析

目前，政府信息公开的供给和公民对公开的需求之间还存在较大差距。政府一些部门尚未厘清信息公开合理边界，基于政府权力不受制约的天然倾向，政府信息公开边界的合理确定受制于政府公权力与公民知情权保障之间的张力，本次疫情暴露出我国信息公开范围尽管已然初步界定，但边界仍不够明晰、系统、完整。同时，为了保障公民个人知情权和监督权的实现，有必要构建内部知情人士检举揭发保护制度来支撑信息公开得以正常有序运作。

1.疫情不确定性信息和数据交代原则和要素

当前《应对法》《防治法》《应急条例》和《公开条例》构建的疫情信息公开机制，更多侧重于提供疫情情况、防护知识、政府应急和相关政策等相对比较粗糙的“政府信息”，而事实上公众需要更多最权威、最新、最准确的与疫情密切相关的“政府数据”，包括一线诊疗数据、资源及补充渠道数据、应急动员和当下短板数据、潜在病源迁徙数据等，也包括类似中科院武汉病毒研究所被质疑之后全面筛查，以期能够自证清白的反驳数据。这些数据的及时公布能确保科研机构、医药公司及科学家等可以充分利用疫情相关政府数据，从而更早找到疫苗或特效药。目前，官方统计数据科学而又相对保守。比如，新冠肺炎的“确诊”“疑似”“治愈”“死亡”等关键统计数字，受到医疗资源瓶颈的限制，可能只是实际疫情的一部分。这种不能反映全貌的方式不构成《防治法》的“瞒报”，但会造成民众的麻痹及行为的误判。因此，需要向民众坦诚政府公布数据背后的形成机制，帮助民众了解与实际疫情之间的差异，甚至可以与民众做一些对话式的理论说明和探讨，不妨借助于某些“靠谱”的专家学者判断为参考。关键是要让民众意识到不能单纯依赖政府披露的保守但低估的口径来判断疫情的严重性，而是要严阵以待，丝毫不能松懈。对构成法定的突发事件中涉及后果严重、情况不明的“不确定性”疫情公布，明确规定本着谨慎注意的从严从紧原则，必须平行交代数据背后的形成机制。基于上述考量要素，建议重大疫情政府信息公开以具有“直接使用价值”为导向及时公布政府信息和支撑信息形成的政府数据。

在政府一般性信息层面，可考虑的内容包括：政府有关命令、决定；危险源、危险区域信息；预警警报；反映突发事件信息的渠道；突发事件预测信息和分析评估结果；可能受到突发事件危害的警告；公布咨询电话；采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告；突发事件事态发展和应急处置工作的信息。涉及个人隐私可以采取脱敏公布。

在更为全面而翔实的数据层面，可考虑的内容包括：①确诊或疑似患者画像类数据。大规模实现对病毒传染主体的更准确、更动态追踪，全面识别和覆盖到流动人员中的确诊或疑似患者发病前后的时间点、轨迹点、诊疗档案、愈后跟踪。比如，患者所在的单位或小区信息，细化具体到楼栋、楼层和楼号；患者所乘交通工具的时间、班次、车厢、座位号；患者潜伏期内曾经去过的菜场、超市、餐馆、单位、社区、医院等公共场所部位；患者诊疗期内的抗生素对肺疫的病原体病毒效用程度，以及滥用可能会产生的耐药性；危重或死亡患者的特征分布、病理和其他尚未发现的趋重性共性特点挖掘；患者愈后的移动轨迹、病情随访和潜在复发概率的统计等。②不易发现的潜在病源类数据。进一步对所有传染源、传递链和散布性信息，加以全方位大数据挖掘、降噪、整合，以及结合已有的从潜在的病源发展到疑似、确诊的路线，再有效结合卫疾、专家的共识性意见，逐一排查出的可能导致疫情扩散或增大风险的潜在病源及其分散传播路径。最大意义上描绘出“次广泛的病源传播链条”，敲定和更新重点防控区域，完成社区网格化堵漏管理，支撑政府部门的联防联控，真正实现预知、防控、处置的闭环持续管理和精准施策。(www.xing528.com)

2.鼓励疫情信息披露“吹哨人”保护条款

李文亮事件教训深刻。其早期在有限范围内公布疫情，被介于《刑法》和《治安管理处罚条例》之间加以“在互联网上发表不实言论”被公安部门训诫。这一事件在其逝后的反响如此之大，折射的是在政府未公布真相之前，所谓“谣言”屈服于强权的真实写照。在重大突发公共卫生事件中，公众关心聚焦于：病毒来源？如何预防？怎样控制？能否治愈？上述诘问得不到权威渠道回复的背景下谣言往往不胫而走。所谓谣言是指一种未经证实的，或没有明确事实依据，公众在短时间之内难以区分其真伪的社会舆论或传闻（李大勇，2014）。从传播学功能角度而言，谣言的存在是对公众知情权的一种补充，在“摆事实、讲道理”的逻辑下提供另类信息从而对主流渠道信息的一种对立，迫使权威主流渠道加以关注并加以说明澄清，促使政府和公众之间的互动交流更为频繁和紧密。“一个健康的社会不应该只有一种声音”，毕竟一旦连温和的批评也不被允许，沉默将被认为居心叵测。在全社会共识还未形成默契之前，抑或具有公信力的权威信息迟迟不出来，谣言并不等于谎言，它反而有利于倒逼真相公开。据此，李文亮医生被国人称为“吹哨人”。“吹哨人”即内部举报人。“吹哨人”制度起源自英国警察发现有罪案发生时会吹哨子的动作，以引起同僚以及民众的注意（皮剑龙，2020）。随着各行各业的实践发展，“吹哨人”制度从单一的违法犯罪提醒逐步向更为宽泛领域拓展，用以提醒社会公众对潜在风险的关注，对所属机构所属行业的违法违规行为的检举揭发行为。根据最高法院的微信公众号意见，执法机关面对虚假信息，应充分考虑信息发布者和传播者的主观恶意和是否发生严重后果，保持必要的宽容，而不是削弱法律正义和政府公信的一律打击。

我国其实早就在探索和建立“吹哨人”的法律保护制度。在《宪法》层面已经正面回应国家权力机关对于来自公民的举报行为的处理机制^[5]；在专门性司法解释性文件层面，相继出台了保护举报人的制度化设计规范^[6]；在地方行业监管层面，符合行业特色的举报奖励办法也相继出台^[7]。我国于2019年9月在《国务院关于加强和规范事中事后监督的指导意见》中，首次明确提出建立“吹哨人”制度，但是该制度已然存在于理念范畴，对于如何保障“吹哨人”的合法权益的实践构建还不健全，对于程序设计、适用领域、奖励保障仍需要制度性规范加以固化。建议在法定强制的信披之外，鼓励和宽容非法定信披义务主体之外的自愿性信披，毕竟疫情没有实际发生而被“谣言”错报发生的潜在危害，远远小于疫情实际发生而被隐瞒的潜在危害。对此，应构建“吹哨人”的制度设计，在适用领域、适用范围、程序措施、救济保障、奖励机制等方面构建具有我国特色的“吹哨人”保护制度。