成都试验迈向新阶段

机缘巧合，2007年应邀参加中国经济50人论坛在成都举办的城乡统筹研讨会，让我第一次知晓，这座闻名遐迩的四川省会城市自2003年就开始了以城乡统筹为取向的改革，并于2007年6月7日得到国家批准，与直辖市重庆一道，成为全国“统筹城乡综合配套改革试验区”。转眼间，5年过去了，成都改革试验硕果累累，让人们抱有浓厚的兴趣，要看看这里究竟取得了怎样的进展。

系统的概括和总结，在成都市委统筹城乡工作委员会的报告^[104]中可以看到。我们建议公开发表这份报告，或把它放在成都统筹委的官方网站上，便于更多关心成都改革进展的读者查阅。至于自己的直观感受，我想还是从最近访问过的一个村庄谈起。

它叫“指路村”，是成都市郫县古城镇的一个行政村。在地理位置上，指路村位于郫县北大门，距成都市中心三环路的直线距离超过30公里。我们是2012年5月在郫县调查“城乡要素全面流转和用地制度改革”的情况时听说这个村庄的故事的，可惜当时行程匆忙，仅仅赶到村头与村支书孙从发交谈过几句。回北京之后，越想这个村子的故事越觉得有意思，于是利用本次来蓉参加座谈会之机，我和几位老师同学先到几日，来了一次直达村庄的自驾游。

指路村的故事很简单。全村10个村民小组，528户，1819人，有农用地1972亩，集体建设用地606亩。别看地处成都市二、三圈层之间，这里可是“川派竹编鸟笼”手艺的发源地之一，据统计全村有170户300余匠人从事鸟笼编织。在农业种植方面，这里可圈可点的产品是青韭菜，已形成300亩规模的基地，每亩每年的收入在1万元以上。加到一起，指路村的人均收入水平在全成都应该也属上乘。

但是，村庄建设却与农户的收入水平脱了节。村委会在一座很老旧的房子里，还算得上干净，墙上各项制度包括财务公开，也够得上我们看过的示范村的水准。然而，像多数传统的川西村庄一样，指路村的村民散居，不仅缺乏公共交往的空间，更没有发展本地产业必要的基础设施。村支书孙从发领我们去看竹编鸟笼，走近农户家的最后几百米，多是泥泞小道，要跳着选路下脚。不要误以为我们在“访贫问苦”——那位据说是川派鸟笼祖师爷级的手艺人，随手从屋里拿出一只编织精致的鸟笼告诉我们，广东养鸟大户上门求购之价为人民币2万元！问老汉成本几何，算下来主要就是在他的指导下，儿子约一个月的工时，外加一点竹子原料、电费以及简易设备的折旧。当然不是每只鸟笼的市价都可以论万的，数千数百的还是占据了大部分。不过据当地人估算，每位鸟笼手艺人平均年入10万元，还是比较靠谱的。

故事的基线就是富裕起来的农户如何改善村庄建设，以进一步提升生活品质、强化产业发展基础。这是很困难的任务。从包产到户到免除农业税，国家政策的基本走向是消除建国以来城乡分割、以农民贫困支持国家工业化的消极后果。上述变革无疑深具历史意义，否则全面的现代化根本无从谈起。但一路伴行过来的新问题是，重建农户层面的财产权利、经济自由和城乡平等的公民权利，本身也都离不开公共服务，特别是离不开村庄一级最基础的公共服务。因为确立和行使农民的权利——从财产权到公民权，从来就不纯粹是农民自己的私人事务。农民私人之间的权利边界，特别是当私人行使各自权利时动态的行为边界，其实从来都是公共事务，需要在公共空间里按公共决策的程序来完成。简单地说，没有公权提供的必要服务，私权难以站立得住；即便一时看来站住了，也不可能走得长远。

回到指路村的现实。村民的平均收入不算低，不少富裕农户完全具备再来一轮盖新房的经济实力。可是，要论建设一个风貌宜人、环境宜居、能让产业更好发展的村庄，让更多村民共享现代文明可以支撑的、最必要的公共基础设施，进而让农村的产出与外边的大市场有更为便利的连接，靠单个农户分散的雄心、努力和梦想，明显不足以支持。更何况成都城乡统筹最现实的经济支持，是利用稀缺的建设用地在城市化进程中的大幅度升值。为此，必须打通城乡之间的制度、政策壁垒，允许建设用地资源在更大范围内流转、重组和再配置——这更是分散的农户想应付也应付不来的“公务”。

经多次外出考察与内部讨论，指路村的村委会、议事会、各村民小组长和村民代表，终于找到了村庄与农户合作建新村的现实路径。这就是村集体运用公共财力组织大家参观、考察，委托专业机构作规划、订方案，并承担新村的公共设施建设；农户则在自愿的基础上以自家建设用地来筹措建设资本，并以业主身份管理拆旧建新的全过程。与他们先前考察、学习过的那些示范村都有所不同，指路村最后选择了“五自模式”，即“自我融资、自我整理、自我建设、自我开发、自我收益”，下决心靠本地农民自己的力量来建设一个新的指路村。

这里要点评一下。成都的经验显示，在城市化进程中释放农村建设用地的经济潜力，第一步是按适度集约的原则重建农宅和村庄，节余部分建设用地；第二步是完成复垦、新增农地；第三步则是按经济规律在规划的许可位置（本地或远程），利用节余建设用地发展工商服务业，在耕地总量不减少、质量不降低的条件下，实现对建设用地更有效的利用，支持工业化与城市化，大幅增加土地资源的价值。这样的三步跳，既要有资本投入拆旧、建新与复垦，还要实现农村建设用地的合理位移。全部过程下来，一个项目总要2～3年时间，而涉及农户越多，筹资规模就越大；项目的执行期越长，发生各类变故的风险就越高。

这就是为什么起步期的城乡统筹总也离不开政府主导的原因。在现行体制下，唯有政府的土地机构如土地收储中心，才能在城市一级土地市场上合法供地。因此，建设用地唯有卖给政府才可以再售，也才可能完成土地的资本化。与此相辅相成，政府的土地机构就因此拥有强大的融资能力，可以筹措足额资本收储土地在先、向市场出让在后。至于农村建设用地入市这样的制度创新之举，除了一般的市场风险，还要外加转型中的政策与体制方面的特别风险，更是非政府主导莫属的事项了。

但是，成都的改革经验也证明，一旦集体建设用地入市的通道在改革实践中被“蹚开”，大量非政府机构和自然人也可能被制度变迁的巨大净收益所吸引，投入到集体建设用地入市的新潮流中来。我们看到，随着成都城乡统筹改革的举措深入人心，特别是成都市于2008年10月设立了全国第一家农村产权交易所，经由土地综合整治节余出来的农村建设用地（包括实物地产和建设用地指标），就有了一个发现价格的交易平台，从而为社会各方参与农村的建设和投资提供了一个新的“出口”。这势必将吸引更多的社会资本以多种方式尝试进入。

于是我们观察到，非政府机构，首先是一些地方和中央的国企开始参与城乡建设用地增减挂钩的项目。“汶川地震”后，成都市委市政府及时出台的“联建”政策——鼓励城市的公司与自然人出资参与灾后重建，更开启了民间中小资本进入农村土地综合整治的先河，显著拓宽了释放农村建设用地经济潜能的制度通道。

在“还权赋能”的改革取向下，成都的地方金融机构开始探索提供以农村产权为基础的抵押融资服务。于2008年中先后挂牌的成都银行与成都农商银行，就开办了农户和农民合作社的产权抵押融资业务。为了确保风险可控，成都市和区县两级政府在地方财政预算内设立了专项基金，为农村房屋、建设用地与农地经营权的抵押融资提供担保。包括灾后重建项目在内，上述两家银行已受理农村产权抵押贷款数千笔，总额超过了20亿元人民币。

2010年12月，崇州隆兴镇黎坝村杨柳土地承包股份合作社得到成都农商行发放的首笔农地抵押贷款；2012年1月，崇州杞泉镇群安村“荷风水村”项目的农民建设用地合作社，以产权抵押、社会资本收购节余建设用地承诺，外加县政府担保机构提供担保，获得成都银行的3600万贷款；截至2012年5月10日，成都农商行郫县支行为14个村级资产管理公司项目总计授信融资2.7亿元，其中包括对花牌资产管理有限公司为期3年的8100万元贷款。

在以上一波接一波的变革所提供的新机会面前，指路村其实是一位后来者。直到2012年开春，这个村庄才被周遭日益增加的示范村“激活”。村民们开始思考、讨论要不要抓住城乡统筹的机遇把自己的家乡建设得更上一层楼。当然，后来者也有后来者的优势，因为他们可以更从容地比较那些先行先试经验的利弊得失。他们也很快就看出了名堂：土地综合整治不但可以建造出一个新农村社区，而且还可能通过节余建设用地的未来升值，筹措进一步发展的资本。这里的关键无非就是“谁筹资、谁收益”。既然本村有表现不俗的经济基础，那就不必靠政府平台和社会资本了——村民们顺理成章地选择了“五自”模式。2012年春节期间，指路村80%的农户共同缔约，以参建各户每人预交1万元作为定金，开始村庄重建。村支书陪我们走访农户的路上，讲到当时的情景依然感慨不已：“总共1250万元，从早到晚在村委会排着队交！”“我这个当支书的，哪里值那么多钱，还不是大家相信这个事可以干得成！”

今天的指路村还没有什么参观价值。比起遍布全成都市已建成的1613个农村新社区，特别是比起沿11条“世界现代田园城市示范线”展开、覆盖125个乡镇的100个堪称美轮美奂的统筹城乡发展综合示范点，指路村除了刚刚按约定方案拆出来的一片新建地基，还没有可看之处。不过，从抽象的制度安排着眼，我们在这里明明白白看到了成都试验区5年来的全部成果：“三个集中”空间配置方略的执行；“全域规划”与“规划师下乡”；城乡建设用地增减挂钩；走向城乡均等化的公共财政；村级公共服务的加强与治理结构的更新；覆盖全部村庄和农民土地房屋的“确实权、颁铁证”；抵押融资范围的渐进扩大；参与土地综合整治的主体与可操作方案的多样性；以及积极的农村社会管理与文化建设。离开所有这一切，指路村的村民断然算不过来账，也绝不可能形成从自我筹资起步，最后要覆盖476户人家、节余392亩建设用地的可行的村庄建设方案。

指路村最耀眼的特征是“农户自主”。在我们研究小组内部的分类中，指路村被列为成都城乡统筹改革试验的“最新一代产品”，代表着迄今为止农民自主参与城乡统筹的最高水平。类似的案例还有我们实地详细调查过的崇州桤泉镇群安村5—6组、都江堰天马镇金陵二组、郫县古城镇花牌村以及都江堰、大邑等地数百例农户层面的灾后联建。他们的共同点是农民对如何把稀缺的建设用地投入城乡统筹的进程，在选定交易对象、交易形式、成交场所、价格决定和合约执行等方面，都发挥了越来越全面的产权主体的积极作用。

比照5年前我们看过的那批早期的土地整治项目，那时的农民自主，还仅表现为给定政府的补偿价格，农户就“是否愿意搬入示范新区、是否接受给定的补偿办法以及如何选择自己中意的新居户型”做出决定。这说明农户的自主权利是逐步发育起来的，这也显示出成都城乡统筹综合改革不断深化的轨迹。

在更为广阔的背景下，人们会如何评价成都经验的普遍意义？毫无疑问，作为天府之国的省会城市，成都市的农村和农民相对富裕和安逸。更为重要的是，由于占据了西部特大城市的特有区位优势，成都的农村和农民本身就有更多的发展机会。这样来衡量，成都城乡统筹种种成功的改革举措似乎更像是锦上添花，由此也引来成都经验是否具有全局意义的合理疑问。有一种观点甚至认为，与其让城乡统筹改革仅仅惠及成都本市那些已经过得不错的农民，还不如把这里的资源集中起来，在更大的范围内解决更迫切的三农问题。

不过，如果注意到城市化加速背景下农民流动进城所选择的实际路线，我们或许会得出不同的判断。事实上，城市化进城中的农民流动和聚集，容量最大的地方不是现有大城市的中心部位，也不是需求不足、市场厚度过于单薄的那些小集镇。观察表明，城市化进程中的农民流动，首先最大量地集结在大城市和特大城市的周围，特别是环绕中心城区十至数十公里的地带。这里才是农民进城的主要落脚点，也是农民融入城市、转化为市民的现实出发点。近年来我国特大城市被叫作“城乡结合部”的地方，无一例外地急速膨胀，反映的就是这个现实。

因此，在特大城市的二、三圈层率先把城乡统筹搞起来，恰恰具有全局的战略意义。据统计，包括成都在内，全国过1000万人的特大城市已有10个，而数百万人口量级的大城市则有几十个。走城乡统筹之路，把环特大城市和大都市的那个圈圈里的农村和小集镇率先建设好，就为中国的城市化争得了一片片战略高地，就有希望使这个地带成为我国大都市圈、大城市群的一个包容进城农民的积极组成部分。这个地带，可以吸纳数亿新增城市人口。

反过来，听任现在的城乡结合部继续陷于投资不足、管理不善的境地，特大城市和大城市就可能在某种程度上变成“孤岛”，周遭被围上一道“深壕”，既限制特大城市自身的健康发展，更妨碍吸纳更多的农民真正融入城市。在这个历史的分岔点上，特大城市是否走成都这样城乡统筹的改革之路，率先把各自的环中心圈层建设成“两化（工业化、城市化）互动、城乡统筹”的发展高地，在我们看来是一个事关我国城市化继续健康推进的关键。

比以上贡献更为重要的，是成都的探索切实迈开了“改革征地制度”的步伐。关于国家征用农民土地，我国宪法设定了“为了公共利益”的前提，即只有为了公共利益才可以合法征地。可是，对城市化进程中大量的经营性用地，现存法律又没有给出除国家征用以外的合法转让通道。另外，宪法中还有“全部城市土地都是国有土地”的规定。这就带来了一个悖论：城市扩大要获得经营性用地，由于不符合“为了公共利益”的前提因而不能合法征用；可是原农村土地一旦被划入城市范围，如果不变性为国有土地，又违背了全部城市土地是国有土地的准则。

实际上，这些年所有划入城市建成区的土地，不论公益用途还是经营性用途，都经由国家征用。这为城市基础设施所必需的巨大投资提供了动员强度足够的筹资方式。可是随着时间的推移，“全征地”模式下的城市扩张，也带来资源配置和收入分配两方面日益显著的缺陷，特别在处理国家与城郊农民的关系方面，引起不小的矛盾和冲突。对此，2008年中共十七届三中全会的决定，提出了“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”的新任务，并要求“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。

可惜这项重大的改革政策，尚没有获得在全国实施的机会。为了应对全球金融危机的冲击，2009年以后中国启动大量国家投资项目拉动内需，结果全国征地规模不但没有缩小，反而大大增加。多年征地带来的观念和实务方面的巨大惯性，继续推着我国的城市化沿着“全盘征地、土地财政、土地金融”的路线疾奔。

在这个背景下，成都试验区却按照城乡统筹的逻辑，难能可贵地探索集体建设用地经由非国家征地模式合法流转的多种现实途径。上文提到的在成都的改革实践中逐渐发育起来的农民自主性，根基正是以政府运用公权力加以确立并给予保护的农民财产权利。这也为建立“城乡统一的建设用地市场”奠定了最重要的微观基础。在更一般的意义上，只有终结我国两种土地产权长期以来“同地不同权”的状态，才能完全实现城乡人民在法律面前的一律平等。这是我国现代化无可回避要完成的任务。成都改革率先深入到了这个层次，其意义就绝不限于有效利用了集体建设用地的存量资源，或适度合理地改善了城乡居民的收入分配。

我们愿意借此机会呼吁：在恰当总结经验的基础上，扩大成都城乡统筹综合改革的试验范围。建议国家有关部门考虑，把被成都经验证明实际可行的改革政策，相机扩大到整个成都经济区（即成都市加上与成都交界的各四川地市）、四川全省、川渝经济区、西部乃至全国所有的特大城市和省会城市。无疑，复杂的深层次改革还需要坚持被实践证明有效的“一切经由试验”的策略原则。但是，改革也不能永远的试验区化。凡在试验区先行先试做得通的，就看看能不能说得通。像成都城乡统筹这样既做得通也说得通的，就不妨让它不失时机地通行天下。

【注释】

[1]本文发表于《中国社会科学季刊》（香港），1995年第6期。本文及其更早的一个草稿曾分别在加州大学洛杉矶分校（UCLA）中国研究中心召开的“社会主义农业体制转型：苏联、东欧与中国”讨论会（上海，1993年8月）和中国农业部农村研究中心召开的“90年代中国农村改革和发展”讨论会（北京，1993年12月）上发表。作者感谢上述两个中心的邀请，感谢麦克阿瑟基金会和福特基金会对作者参加这两次会议的财务支持。会议的讨论使作者得益匪浅，特别要感谢杜润生、黄宗智、白凯（Kathryn Bernhardt）、陈锡文、杜鹰、林毅夫、刘守英和龚启圣的评论和建议。在写作和修改的过程中，与宋国青、崔之元和罗小朋的多次讨论，对作者最为重要。当然文中的论点仍由作者自己而不是由上述任何机构或个人负责。

[2]这主要是指科斯（1937，1960），阿尔钦和德姆塞茨（1972），张五常（1969a，b）和诺斯（1973，1981，1990）等人的工作。这方面的主要文献近年已被盛洪、陈郁（1990），刘守英等（1991）和陈郁、罗华平等（1991）译成中文。杨小凯的文章（1993）介绍了产权经济学及其数学模型的最近进展和他本人在这方面的工作成果。新制度经济学中的另一个学派即“不完全信息学派”批评上述“交易费用学派”不足之处的文章，可看普拉纳布·巴丹（Pranab Bardhan，1990）。

[3]科斯（1937，1960）提出的交易费用概念挑战了新古典经济学一些似乎不言自明的假设，中心是维持一个充分竞争市场的制度费用为零。结果，正如舒尔茨（1953）尖锐批评的：“经济学家的观点常常给人这样一种印象，好像只要有市场，企业和家庭就足以实现经济系统的运行。”

[4]E·菲吕博滕（E.Furubotn）和S·佩杰威齐（S.Pejovich，1972）指出，产权虽然是一种排他的权利，但不要因此指望它会成为不受限制的权利。由于大部分限制来自国家的强加，因此如果没有一个关于国家的理论，就不能说完成了产权理论。

[5]科斯定理似乎强调私人调解权利纠纷的重要性，但这仅以交易费用为零作为前提。当费用不为零时，不仅产权安排十分重要，与其执行有关的制度和意识形态安排更重要。盛洪和陈郁（1990）把科斯定理分为第一定理和第二定理两部分，有助于我们理解这一点。

[6]在产权起源的讨论中，总免不了要遇到国家问题。罗伯特·考特和托马斯·尤伦（1988）为此构造了一个模型来说明这个问题。

[7]见科斯和尤伦（1988），这也是詹姆斯·布坎南和戈登·塔洛克的论点（1962）。但还有其他分析国家行为的方法，见林毅夫的引述（1989，23—24）。

[8]“国家的存在是经济增长的关键，但是，国家也是人为经济衰退的根源”（诺斯，1981，20）。诺斯的这一精彩概括给每个民族获得增长与衰退各一半的希望。

[9]黄宗智（1993）对此评论说，当哈贝马斯作为历史学家时他注重于再现早期的西欧历史，但他作为一个道德哲学家时，又试图把他的中心概念一般化，据此评论当代现实，并规范世界。

[10]例如，罗威廉（1984）在1889年以前的汉口，冉玫铄（1986）在19世纪后半期的浙江，以及戴维·斯特兰德（1987）在20世纪20年代的北京，分别发现由城市资产阶级、地方绅士和市民组成的公共领域。但魏斐德（1993）在他们的著作中找到反面的证据来说明这些“公共领域”不同于西欧早期的性质。

[11]例如没有一个政府不期望收更多的税，但任何一个最强硬的专制权力都不曾实现像当代北欧国家那样高达50%的税收。

[12]转引自薄一波，1993，下卷，746。

[13]几乎整个人民公社史都可以说明这个论点。但最荒唐的行为还是集中发生在1958—1959年。见薄一波，1993，下卷，第26—27章。

[14]宋国青（1982）首先提供了一个分析构架来理解这个问题，刊于中国农村发展问题研究组，1984，第1卷。

[15]伊懋可认为传统中国陷于一个“高水平均衡陷阱”之中不能自拔。他图解这一概念时，指出人口压力耗去了必要消费以上部分的剩余（1973，313）。

[16]见王耕今和张宣三（1992），高小蒙和向宁（1992），崔晓黎（1988），沃克（1984）。但是华南农村土改后有过30%的税收记录（Yang，1959，56—57，155—156），并见黄宗智（1990，170—171）。

[17]明清时期的税率占土地产出的2%～4%（Wang，1973）。抗战前华北国民党政府的税率为农民收入的2%～5%（黄宗智，1985，290—292）。日伪时期农村税率上升，华北从1941年的6%～8%直线上升，而在江南有过50%的收税记录（黄宗智，1990，172）。同期国民党统治区实际税率约为20%，陕甘宁边区约为13%（马克·塞尔登，1971，181—183）。

[18]薄一波，1993，上卷，第12章。

[19]过去我们曾把国家低价强制统购称为一种“暗税”（发展研究所，1988），现在看来，称之为暗租似乎更为恰当。

[20]因此，阿尔钦讲的产权不同的硬度，也许可以反映完全不同的产权与国家的关系。

[21]1951年，中共山西省委提出动摇直至否定农民私有制，扩大农业互助组内的社会主义因素，将之发展为集体化农业组织的报告，刘少奇批评了这个报告，认为代表了一种危险的空想的农业社会主义思想，毛泽东则赞同山西省委的意见，批评刘少奇的观点，并发动农业合作化运动。这类最高决策层关于农村问题的争论，据薄一波回忆，在1950—1955年间共有3次（1993，上卷：184—203）。

[22]周其仁，（1988：见李国都编，1990，711）。

[23]陆学艺和王小强（1980），杜润生（1982—1985，116），中国农村发展问题研究组（1983）都从实地调查中发现并强调农业生产的不确定性和对劳动计量的困难，并以此说明为什么家庭组织可以做到很低的监督费用，或者即使在计量和监督不足的条件下也不影响效率，而集体生产组织却失败了。林毅夫（1988）提出了一个生产队模型，分析了在生产队体制下，管理者因为监督困难，而选择了一个较低的监督程度，劳动者因为计量不充分和报酬不合理，而选择了偷懒，因此生产队体制的失败可以用对劳动者努力的激励不足来解释。

[24]除开个别的例外，如山西昔阳大寨大队的干部，成为“文化大革命”期间的国家领导人物。

[25]这里是说，对体制的效率度量，可以用来评价政策和体制变迁的后果，但不能充分说明政策和制度变迁的动力机制和过程。

[26]这是肯尼斯·阿罗的“不可能性定理”（Impossibility Theorem）表达的思想（阿罗，1963）。

[27]国家控制农村经济的收益指数是农业税、农副产品收购（以及包含在国家征购中的差价租税）、农产品换汇、农民在国家银行的储蓄，还有农民对体制的认同和政治支持（以农业总产值的增长率和农民从集体经营部分获取的人均纯收入来间接度量）的加权平均值。费用指数则是国家财政支农基金、农用生产资料销售补贴、国家行政开支、集体经济的管理费用、国家银行对农村的贷款和控制农民离心倾向的意识形态投资（以农民从家庭副业部分获取的纯收入度量）的加权平均。数据和说明见附表1和附表2及其注解。

[28]见附表2的第4列，并除第13列市场价格指数以消除价格影响。

[29]数据见附表2第2、6、9列。

[30]巴兹尔·阿什顿等（1984）及林毅夫（1990）。这次大饥荒丧失的生命多于20世纪中国其他自然灾害引起的死亡，非正常死亡率甚至超过20年代苏联集体化后的大饥荒（麦克法考尔和费尔班克，1987，第8章）。

[31]中国人愿意讲“民以食为天”，其实这句话既不是说吃饭重要，也不是说农业重要，而是说当国家控制了民生之后，国家的合法性就以人民的生存为最后边界。

[32]1961—1962年期间，安徽农村包产到户的社队达80%，甘肃临夏地区74%，浙江新昌和四川江北县70%，广西龙胜县42.3%，福建连城42%，贵州全省40%；估计在全国达到20%，此期间，中共高层发生要不要让包产到户制合法化的争论，最后毛泽东批判单干风（即包产到户）的主张占了上风。见薄一波，1993，下卷：1078—1090；并见杜润生，1985，14—15。

[33]所谓“三级所有，队为基础”，试图在行政服从的前提下保护生产队的财产权。这从产权排他性的角度看来仍旧充满矛盾。但是在当时中国农村的政策环境中，政策文件的矛盾提法，常常为现实中的不同力量争夺生存的权利提供了合法依据。在这个例子中，公社和大队可以强调“三级所有”，生产队则可以强调“队为基础”。

[34]黄宗智（1990）发现，即使在长江三角洲这一中国最富庶的农区，那里几十年的集体化还是不足以摆脱“增长而无发展”（growth without development）这一基本农业类型（指的是虽然农业总产和单产都有提高，但人均收入并没有增加）。他称此为“集体化的内卷”（collectivis tinvolution 1990：16—17）。

[35]1958年，投入小型工业（主要是挖煤和炼钢）的农村劳动力，最多时达6000万以上（薄一波，1993，下卷：708），严重妨碍当年秋收（同上，714）。

[36]这个论点并不是说社员的劳动干劲在人民公社制下没有问题，而是强调劳动积极性与其他制度安排，特别是监管者激励以及退出权之间的关联。

[37]看过农民自留地的人，都会同意这一点。自留地的产量估计为公田产量的5～7倍（见发展研究所综合课题组，1988，5）。

[38]1957年农民从家庭副业生产得到的纯收入，占29.4%（NJZ，1983，523）。由于没有1958—1961年间的资料，附表1中的这一数列，缺项年份是用区间年平均增长率推算的，因此呈稳定上升趋势。更可靠的估计是，1958—1959年农民家庭副业收入下降，但1960年后较快地回升。(www.xing528.com)

[39]集体内的家庭经济，对集体经济总生产率可能发生复杂的影响。其一是家庭经营的较高效率可能推动总效率上升，其二是由于农民有了局部退出权而使农民可以提高从事集体劳动的消极程度，而引起总效率的下降。

[40]数据见文贯中（1989）的估计，以及林毅夫（1990，37）利用文贯中（1989）的数据绘制的图形。

[41]用这个概念也可以回答，为什么20世纪60年代后农民仍无退社权，却不再重演1959—1961年大灾荒的问题。林毅夫（1990）用农民的退社权被取消来解释1959—1961年大饥荒，他提出合作农业同样可以成功，但必须以合作组织成员能够达成一个自我约束的默契为条件。只有当合作社成员在其他成员不遵守协议时有权退出，这种自我实施的合约才能维持。林毅夫以此解释为什么1952—1957年间社员拥有退社权时，合作社的生产率是上升的，但当退社权被禁止时，合作社的效率突然下跌并长期停滞不前。并见《比较经济学杂志》（1993）讨论此文的专集上发表的龚启圣，本特利·麦克劳德和Dong ＆ Dow等的数篇文章。

[42]我相信这是1958—1959年大量违背常理的荒唐现象的一个主要根源。

[43]大队干部有较大的可能升到公社或县一级当办事员，其中少数甚至能转为城市户口或国家干部身份。在中国，围绕农转非（农）身份的竞争在任何地方都是异常激烈的，这构成大队政治斗争的一个实质内容。

[44]崔之元在他的一篇论文里强调了“剩余权”（residual claim）与“剩余控制权”（residual control）的区别（1993），他指出由于信息不充分和合约不完整，剩余权不可能事先清楚界定。因此重要的是对剩余生产过程的控制，而这通常是多方合作的结果他用“联合的所有制”（joint ownership）来理解中国乡镇企业的组织特性。

[45]例如1962年刘少奇对农村基层干部的腐败程度有极高的估计，他甚至主张向每个县派出上万人的国家干部工作队，接管农村基层政权（见薄一波，1993，下卷，1118～1136）。

[46]四清运动中，毛泽东与刘少奇的一个严重分歧就是如何估价并处置农村四不清干部。刘少奇主张严加整肃，毛泽东则要求尽快解放那些贪污几百元钱的干部，以把运动的矛头指向上面走资本主义的当权派。毛泽东后来在同美国记者斯诺的谈话中称，刘少奇的这一“形左实右”的错误是他下决心清除刘少奇的起因之一（见薄一波，1993，下卷）。

[47]关于社队企业的历史发展，有许多文献可以引证。较系统的研究，可见孙方明和白若冰（1982），罗小朋（1986），威廉·伯德和艾伦·盖尔布（1988），以及黄宗智（1990，特别是第12章）。此外，原国务院农村发展研究中心发展研究所和国家农村抽样调查总队合作，自1986年起对十省大型乡镇企业的连续追踪抽样调查，为这一研究领域提供了最系统的数据（DXGC系统）。有关这一调查的介绍和分析报告，见任其和杜鹰等（1987），周其仁和胡庄君（1987），邱继成（1987—1988）以及陈剑波（1988），均刊载在李国都编，1990，265—288，293—322，482—511，625—646，744—768，816—840。

[48]人民公社社办企业的产值，见ZTN，1983，215；大队工业企业的产值，见GJTY，1985，43；农业总产值的统计，见GJTY，1985，43。

[49]今天城里人赞美乡镇企业“异军突起”，但对农村社区的领导人来讲，则是“本军突起”。

[50]把社队企业的发展说成国家政策的结果，不过是这一部门成气候之后的溢美之词。早期的社队企业创办人，几乎没有不受到所谓“破坏国家计划”的指责的。在资源利用方面社队企业长期受到制度和政策的歧视。

[51]据DXGC系统资料，企业的创办投资来源于国家财政拨款和政府低息贷款的部分不足10%，主体部分为集体积累（23.6%），以及由集体担保的各种信用（61.13%），见任其（1987，刊李国都编，1990，265—288，下引同）。

[52]据DXGC资料，乡村企业的早期创办人中，55%为社队干部，21%为农民中的能工巧匠（任其，1987）。

[53]20世纪70年代，国家支农财政开支平均每年108.6亿元，比60年代增长82.02%，见附表1。

[54]见附表2第5、第11列，均未扣除价格影响。

[55]如中国共产党党内务实派对于凡是派，或反过来凡是派对于务实派，彼此具有替代对方的潜能。

[56]邓小平在1977年12月分析国际形势时预言，中国“有可能争取多一点时间不打仗”，因为美国在东南亚失败后采取保守的全球战略，而苏联还没有准备好（邓小平，1983，74）。很少有人讨论这个和缓的国际局势对中国在那以后采取的放权改革政策的影响。但是在制度演化的经济史上，这一点是十分重要的。例如，17世纪英国的征税权控制在由商人和中上层土地阶级组成的代议制议会手中，他们的兴趣在于通过限制国王的权力来结束各类限制性措施，并保护私有产权和竞争。但在西班牙和法国，却由皇室掌握着无约束的征税权，并以向行会转让垄断权来交换皇室的收入。造成这种差别的一个原因是，英格兰作为一个岛屿，外国入侵不像在欧洲大陆那样构成严重威胁，因此“皇室缺少理由对产权和征税权进行中央集权，也缺少理由建立一个庞大的中央政府”（诺斯，1981，155—156）。

[57]杨小楷等人（1992）指出了人民公社期间国家侵犯产权的几种形式。农村和农民的贫困，依然令人触目惊心。

[58]1972年农业总要素生产率指数仅为1952年的72.22%，比1961年低5.8%，见文贯中（1989）。

[59]农民提出的包产到户三原则，表明他们同国家和集体做交易的想法。同时也说明，包产到户是涉及国家、集体和农户三者间的合约。

[60]见陈一谘和孙方明执笔撰写的中国农村发展问题组的实地调查报告（1981），刊周其仁选编，1993a。

[61]包产到户的生产队，保留统一计划和统一分配，农户按照产量承包合约生产，年末超过承包产量的部分，由集体予以分成奖励。包干到户节约了集体对承包产量和超额产量的计量和监督费用，由农户承包集体土地，条件则是完成按土地常年产量应当负担的向国家的上缴和集体的提留。

[62]见中国农村发展问题研究组编（1981）。

[63]例如安徽第一个包产到户的小岗生产队，就是在阎姓生产队长的领导下完成的，见陈锡文和马苏元的实地调查报告（刊载在中国农村发展问题研究组，1984，第1卷）。

[64]“土地就在那里，你可以每天看见它。强盗不能抢走它。小偷不能偷走它。人死了但土地还在。”“钱将被用光但土地永远不会。”这些是费孝通在20世纪30年代记录的江苏南部村民对土地的看法（1939，182）。理解这一点，是理解从农民革命为何发生到自留地为何生效的一个必要条件。

[65]1977—1982年间发生的这类事件，很少有公开报道。这既是因为不允许，也是因为农民通常不愿意把这个秘密的细节告诉外人。但是地方政府当时的一些文告和调查报告，间接反映了这类现象的存在。例如，安徽凤阳县政府1980年的通告和青海省委调研室1980年的调查报告等，均见中国农村发展问题研究组编（1981，322—333，221—230）。

[66]因为对马上要增加人口的家庭，即使在一个30户的村庄里只有一户，他可能争的利益是1，而对其余29户来说，每户只面临1/29可能的损失；29户联合起来要组织成本。

[67]恰亚诺夫（1986）根据这点认为苏联农村的农民分化，并不是阶级间的分化，而是不同家庭生命周期的农民家庭经济差别。

[68]著名的十一届三中全会关于农业问题的决议，明令禁止包产到户。这一提法，在一年以后的四中全会修订的决议案中仍然保留。这两个文件，均刊载在中国农业年鉴（1980，56—62）。

[69]1980年农业提供的总积累360.74亿，扣除国家用于农村的部分，农业净流出资金278.62亿（冯海发和李微，1993），占当年农业总产值2180亿（ZTN，1983，13）的12.78%（1977年同一指标为15.73%，1978年为14.05%）。这已低于1955年（12.83%），而仅略高于1952年（11.49%，数据同上）。

[70]当时农副产品收购价提高，但向城市人口的销价维持不变，因此国家财政承担了购销价倒挂的补贴。这笔在20世纪80年代日益增长的开支，没有计入图1及附表2的国家农村费用指数，因为这反映的是国家与城市居民的关系。

[71]在20世纪50年代早期和晚期，邓子恢和彭德怀分别都是中央和国务院领导成员，但他们都因为在农村问题上与中央主席毛泽东的分歧，而再也没有发言权。

[72]社会主义产权改革非常容易走向激进主义，可能与此有很大的关系。

[73]以安徽为例，小岗生产队的包产到户，引起凤阳县城里的大辩论，最后安徽省委常委到小岗现场调查并决议可以试行。

[74]中国改革的渐进特征不仅仅表现为时间上的继续，而且表现为空间分布的不均匀。

[75]分权改革方针在1989年以后受到国内一些著名经济学家的批评。代表作是吴敬琏在1989年12月发表的文章，此文对前国务院领导人的经济改革“举措失误”提出系统性批判，其中一个重要内容，就是该领导混淆“行政性放权”和“经济性放权”的区别，导致市场割据和宏观调节的分散化，导致“诸侯经济”。吴文是按照学术商榷的风格撰写的，读来确有一种挑战权威大人物的道德勇气（作者特别题注此文系“根据作者1987年6月9日，1988年7月1日和1989年1月11日在中央党校所作报告整理而成的”，见51页），虽然此时被批评者已经不可能公开回应任何批评了。此后海内外华文报刊持续抨击“诸侯经济”。相反见解的代表作见李湘鲁1990年在美国《知识分子》杂志上发表的文章，他认为要改革计划官僚体制，必定要先分解之，而没有办法依靠中央计划官僚体系来动员和推进改革；唯有分权改革方针，才能在全权主义的体制内看到启动改革的社会机制。农村改革的经验表明，幸亏当时有分权方针的“举措失误”，否则，最大的可能是直到今天我们还在人民公社的框架里打转。

[76]1961年安徽的包产到户也率先得到省第一书记曾希圣的赞成和中央领导人包括毛泽东的默许，但饥荒危机一过，曾希圣却为此受到批判和撤职（见薄一波，1993，下卷）。

[77]1962年的7000人大会是个例外，主要从各个决策层面总结1959—1961年的严重教训。

[78]激烈的争论甚至从会场延伸到饭桌。支持包产到户的贵州第一书记池华卿有一次在席间对持反对立场的黑龙江第一书记杨易辰说，你走你的阳关道，我过我的独木桥。不料一语中的，提供了多种模式并存的解决思路。

[79]这就是1980年75号中央文件。关于这一新政策文件的制定背景，见杜润生在制定这一政策文件的各省市自治区第一书记会议上的讲话（杜润生，1985，1—9）和吴象的文章（1980）。

[80]关于程序在变革过程中的重要性，见季卫东（1993）。

[81]历史经验表明，如果国家仍然主导农村社会，那么调低了的国家租税，可以因为经济恢复而重新调高；下放的权力，也可以因为各种理由而重新回收。

[82]这个论点同样适用于对改革过程中其他寻租行为（rent seeking）的分析，许多人谴责寻租行为，完全忽略了寻租在制度创新中的作用。

[83]中共中央关于1984年农村工作的通知，见马克伟主编，1992，133。

[84]这里提及的政策和法律文件，可以在历年的中国农业年鉴中找到。在英文著作中，杨小楷、王建国和威尔斯（1992）的论文对这一时期的农村改革政策和法律，做出了出色的整理，虽然他们按文件提法对政策制度环境做出的计量，在我看来还有待改善，因为文件有时落后于真实生活，有时又并未被完全执行，因而不完全等同于现实的制度约束。

[85]发达地区的地方政治权力结构，在财政地方包干制下，对社队企业提供了最充分的保护并为其获得中央政策的承认出力。这个过程与落后地区保护包产到户，是一致的。

[86]例如，每个农户平均多储备200斤粮食，全国的粮食市场就会因此减少360亿斤的供给。这个事实构成1985年以来粮食购销体制改革的基本动力。

[87]一个证据是，1990—1991年间北京个别领导人发起再版的农村社会主义教育运动，最后以不了了之而收场。

[88]科斯（1992）强调他和其他制度经济学家研究的正是有关生产的制度结构（the institutional structure of production）。

[89]转引自杜鹰和袁崇法（1993）。

[90]早期包产到户并未排除农户家庭因人口变动而重新调整承包地的权利，这引起土地承包的内生不稳定。贵州湄潭最早进行消除此种权利的制度创新，那里的办法是由地方政府提供低息贷款支持农户开发荒山荒坡，交换农民增加人口重分土地的权利。笔者曾认为这是包产到户以来最重要的改革创新，因为它试图解决人口和土地利用中的一个由来已久的不良循环（见周其仁和刘守英的调查报告，1988b）。这个办法现在引起许多其他地方的兴趣和仿造（见杜鹰和袁崇法，1993）。

[91]例如山东平度县的经验，见国务院发展研究中心农村部土地制度课题组，1990

[92]后者要求的是防止重演自上而下用政治手段制造和改变产权，而前者则表明交易环境的变化调整产权合约需要。重要的是，大体从80年代后期开始，农村新产权结构制度化和法制化的要求提上了改革的日程。这当然不是把最完满的产权形式写成法律文书了事，而是通过法律形式记录已经通过交易形成的权利，同时增加保护有效产权的手段和侵犯产权的成本，并在此基础上形成利益当事人之间修订产权合约的程序。

[93]笔者曾估计过1985年农村资产结构，当时农户家庭私产未计入私营企业部分约为7000亿元，加上各种私人企业的资产220亿，共7220亿元。当时估价农用地产，用的是名义利率而不是真实利率，因此地价被低估了。用真实利率重估的结果为农用地价值约50000亿，而农村总资产约为60000亿。因此当年农民私产约占农村总资产的12%（见周其仁，1987，刊发展研究所综合课题组，1988：65—80）。自那时以来，农民私产增长了近3倍，年平均16.97%，快于非私产年平均增长速度12%。

[94]因为他的私产不是白白得来的，他完成了对国家和集体的承包上缴，并为形成私产花费努力，承担风险和责任。在这个意义上，今天中国农民的私产已经不同于土改后形成的私有土地制。这里没有国家组织大规模群众政治运动对个别农户的恩赐，也就没有国家意志任意更改产权合约的历史理义性。

[95]或者用阿尔钦（1972）的话来说，农村产权的硬度是在其保护构造成长过程中逐步提高的。

[96]许多人习惯于免费制度或规则的思想。例如，巴特（1990）提供了一个博弈论模型说明尼罗河上游养牛人之间产权秩序的建立。在这个模型中，两个养牛人家庭在没有仲裁者的情况下，总是理性地选择攻击对方的策略。这种导致资源浪费的“囚犯博弈”结果，在引入了能够制裁攻击行为的第三者后才被改变。问题是，这位第三者在巴特的模型中没有消耗任何资源，而在生活中，制度、秩序和规范都不可能是免费的。

[97]农村社会总产值数据ZTN，1993，333；物价数据ZTN，1993，238；农民人均纯收入数据ZTN，1993，312；劳动力数据见ZTN，1985，224和ZTN，1993，330。

[98]本文写于2001年。

[99]参加本文课题研究的师生包括：宋国青、卢锋、刘守英、柏兰芝、蔡辉明、张晓亮、彭凯翔、周其仁。本文由周其仁执笔，于2004年6月14日完成并提交，2011年4月修订正式发表。

[100]见《国际金融报》2004年03月29日第五版。

[101]本文刊于2007年10月11日的《南方周末》。

[102]本文刊于2007年10月11日的《南方周末》，记者王小乔，发自北京、上海。

[103]本文是为参加“成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区工作座谈会”准备的发言稿。李力行、徐建国、王子、张惠强、黄跃、林念、张敏、吴鸾莺、邢亦青等老师和同学分别提出修订意见和建议；文中仍然存在的错失，由作者负责，刊于《经济观察报》2012年6月25日。

[104]“关于统筹城乡改革发展情况的报告”，中共成都市委统筹城乡工作委员会，2012年6月10日。