如何渐进改革土地制度？

复垦可以给当地农民带来工作机会；买卖土地指标可以给当地政府和农民带来收益，用来建设新农村、改善农民生活；更多的土地供应则可以降低城市的房价，这是一石三鸟之策。

《南方周末》：怎么把握这个大机会？一下子完全放开集体土地流转权，肯定会带来市场动荡和权力寻租等一系列问题，如果渐进地改革现行土地制度，又该从哪里突破？

周其仁：可以两条路并进。一条路，小产权房规范和合法化。另外一条路，开放农村建设用地的指标流转，在试点区域建立农村集体建设用地的交易市场。

要看到，只有非常小部分靠近大都市的农村，才搞得成小产权房。但是农村建设用地流转的文章，比小产权房要大得多。这就是允许、组织集体建设用地的指标转让。

我国是一个实行土地用途管制的国家，为了保护有限的耕地，法律要求城镇搞建设占农地的，一定要占多少、补多少，也就是土地管理的占补平衡原则。补农地的办法，一种是到人口密度不高的农村去造田造地，还有就是重新整理、建设现有农村，把大量未经有效利用的农村建设用地腾出来，再复垦为农地。

用后一种办法，这块复垦为农地的土地，所有权还是农民集体的，还可以由农户承包耕作，但从中也“分解”出一个建设用地的“指标”来。农村地价不值钱，此指标就无人问津。但是，城市地价大涨，旺盛的需求就推动买方争夺这高度稀缺的指标。

对农民来说，转让这份指标可能获得的收益，恰恰是他们重新整理村庄、节约农村建设用地的动力。多腾土地，多卖指标，就可以筹措更多资本，来推进农村建设和帮助农民进城。(www.xing528.com)

举一个实例，9月我到云南开会，顺便在大理市喜洲镇的文阁村看了一户农民，他家宅基地面积共400平方米，户籍人口5人，但常住的只有爷爷奶奶加一个7岁的孙子。儿子儿媳在大理打工，是常住城里9年的“农民”。大理最贵的地价多少呢？345万元一亩！我想不要多，你们只需付2万元的代价来买200平方米的指标，这家农民就一定高兴地去旧布新，再把腾出的200平方米土地复垦为达标的农地。

不要以为是我凭空想象。2005年在浙江长兴，2007年7月在成都市的邛崃，我实地看过在城乡通开条件下，合理配置土地资源的尝试。基本办法就是市县财政垫资，改造旧村建新村，腾出农村建设用地，垦复后再把稀缺的建设用地指标置换到中心城镇。特别是邛崃做得实在好，很值得你们向更多读者详细报道。唯一让人着急的是地方财力有限，而农村又那样广袤，要更大规模推进，非考虑引入市场机制、动员更多社会资本参与不可。

要紧的是，这个方向的试验，可以在不减少耕地总量的前提下，增加城市建设用地的供给规模；可以从旺盛的城市房地产需求中，为建设新农村、改善农民生活、帮助农民转移筹措更多的资本；也可以通过增加城市土地的供给，缓解地价房价的过快上涨。实话实说，如此一举数得的好事，近年还没有遇到过。

所以我一贯的观点，是我们国家真正缺的并不是土地本身，而是有效利用土地资源的制度。农村建设用地转让的制度化试验，是推出的时候了。难题和风险不会少，但权衡利弊，不敢试一试，就什么也谈不到。

要明确，城市化总的说来是可以大大节约土地的。现在看不出这等效果，主要就是大批农民进城后，原来乡下占的建设用地还占着。为什么不放弃？留条后路可能是一个理由，但我认为，更大的阻力是农村建设用地没有退出机制，没有补偿措施。不占白不占，大家就占着。启动土地指标交易给予补偿和奖励，数目惊人的闲散土地会流转出来的。

最后，通过土地指标交易传递的市场信号，还可以优化城市建设规划，不再完全按照行政级别规划。行政主导的工业化城市化，有可能带来第二层意义上的土地资源浪费，比如规划和指令失误，划定的“城市”没有人去；看不起眼的地方却人气很旺。比如义乌只不过是个县级市，可是万商云集，那里的地价就高得离谱。如果竞价取地，义乌胜出的机会大，与经济的实际要求容易相符。一位在那里搞投资的朋友说，义乌商业用地奇缺的状况，甚至把前些年异地交换土地指标的“老办法”也重新激活了。不知详情，有机会要去看一看。反正该发生的总会发生，主动去做、去试，发生的成本低一点，于国于民、于城于乡，都是有利的。