探讨地方土地配置的秘诀

中国改革的一条重要经验，就是要通过总结地方性的自发改革，加以适当的提炼和总结，作为制定全国性的政策和制度的重要根据。作为一个大国，各级地方政府处在经济发展、制度运行和政策执行的第一线，直接面对千变万化的发展机会和现实约束。由于经济社会条件的高度不平衡，也由于各地经历过的改革发展路径的不一致，地方经验向来具有高度多样化的特征。例如包产到户改革就是率先从局部地区“暗中”发生，逐步形成全国性的农户土地承包经营体制，使农民取得了土地的长期使用权、收益权和农业用途内的转让权。城市国有土地的市场转让，也率先发生于深圳和上海，然后再推行到全国。现在我们考虑进一步改革土地制度，也离不开对地方的改革经验的观察、学习和总结。忽视地方的探索性实验，在认识论上是错误的。

由政府垄断建设用地的一级市场，就是唯有征地才是农地转为非农用地的合法途径。但是，征地引发的多重矛盾和冲突，也迫使一些地方率先进行了一些变革。例如，一些地方的农民集体土地所有权早已通过各种形式直接进入建设用地的一级市场。这种打破现行征地体制、使农民的土地转让权从农地扩大到非农用地领域的做法，在有些地方已发展到一定规模，形成比较完整的套路。

例如，广东南海市（现佛山市南海区）较早探索集体建设用地的流转，并形成了“南海模式”。1992年，南海市开始试行土地股份制，即以行政村或村民小组为单位，将集体财产及集体土地折成股份集中起来组建股份合作组织，然后由股份合作组织直接出租土地或修建厂房再出租，由本村农民分享土地非农化的增值收益。这样，集体土地不经过征地就直接转为建设用地。相对于国有土地，外来企业租用集体土地的手续简捷，且集体建设用地出租年期有长有短，适应不同的用地需求。到2002年，南海全市工业用地共15万亩，其中保持集体所有的达7.3万亩。这种手续简捷、价格低廉且租期较有弹性的供地方式引来了大量企业在南海落户生根，促进了南海的工业化和城市化。

江苏昆山的做法略有不同。那里的村集体先通过复垦方式获得一些非农建设用地的“额度”，然后向本村农户“招标”，由农户或由农民成立的合作经济组织（“投资合作社”或“富民合作社”）联合投资修建标准厂房、商铺或打工宿舍楼，向外来工商公司出租。据当地统计，1998—2003年间，昆山新增建设用地8.25万亩，其中新增集体建设用地约2万亩。一般做法，是村里以50年为期将土地有偿出让给农户，并允许农民进行非农建设和转让。与南海模式一样，这种做法也增加了企业用地的选择性，从而适应工业化、城市化过程中多种多样的市场要求。在某些情况下，用地企业的投资成本可以下降，而更重要的是减少了市场性合约的交易费用，使合约易于执行。不同之处在于，昆山模式下的非农用途的土地转让权不再完全归集体，而主要是通过集体与农户的合约直接界定给农户或农民的合作组织。

在我们调查的位于昆山市开发区的群益村，同时存在着农民的民营公司与农民股份合作社租用集体土地进行非农建设这两种方式，农民既可以选择加入合作社按股权分红，也可以选择自己租地修建厂房然后出租。我们了解到，群益村的农民合作社85%的收益都分配给农民，这在南海似乎极为少见。昆山的做法使得农户可以得到较多的土地增值收益，同时更充分地利用了农民中的企业家资源。

在外来投资不足的中部地区，农民集体和农户的建设用地转让权也还是找得到合适的通道。以长沙市的咸嘉新村为例，咸嘉新村原有土地3100亩，近年来随着城市扩建，已逐渐由市郊变为城区街道，全村被征用土地2920亩。为解决征地拆迁中的种种矛盾，区政府创造了“留地开发安置”模式，就是政府在征地的同时，留给村里安置用地670亩，其中200亩集体土地用来建楼房安置失地农民，失地农民可用低价来买这些住房，实际上有许多农民再以市价将这些住房出租或出让出去。其余470亩安置用地则转成国有土地，由村集体进行房地产开发与流转，集体再将开发所得以红利形式分给农民。此外，村里沿街建了许多商铺，农民可以去租用，农民的租价约为市场租价的三分之一。这样，通过安置用地的办法，村集体拥有了部分原农地在非农用途上的转让权，农民通过低价买房市价出租、低价租商铺及集体分红等方式，分享到了农地转非带来的增值收益。

事实上，在上海市郊、浙江宁波以及安徽的集体建设用地流转试点镇，我们都看到类似的经验。各地“只做不说”的事情，远远超过公开报告的规模，这说明“集体和农户非农建设用地流转权”是一项广受欢迎的产权制度安排。各地集体建设用地流转方式的共同性在于，破除政府对土地一级市场的垄断，大大降低建设用地市场利用的交易费用、增加了集体和农民合理分享工业化、城市化带来的土地增值机会，同时改善了资源配置与收入分配。这类实践也减轻了政府以强制征地来满足工业化、城市化的负荷，使政府有可能把工作重心转向城市规划和市场秩序的维持，并减少官员个人的寻租空间。从经济效率的角度看，分权供地模式比集中供地模式能够更灵敏地吸收各类相关信息，因此分权供地模式下形成的地价，更准确地反映土地的相对稀缺程度，为有效配置经济资源提供基础。(www.xing528.com)

发展土地的市场转让权，还遇到的另一个问题，就是地区之间不同土地用途的收益率的高度不平衡。按照经济原则，如果在城市建设用地边际生产率较高的地方，扩大土地供应，就可以增加资源配置的总效率。但在目前我国的土地用途管制条件下，各地的建设用地指标、耕地占补指标以及耕地保有率的确定，却从来不服从经济原则。行政等级的高低、政治平衡考虑、地方相对的谈判力和影响力等非经济因素，对各类土地指标的分配发生重要影响。因此，在土地资源利用的经济原则与非经济原则之间存在一个制度性矛盾。

调查发现，各地在实践中发展起来的“指标交易”，为缓解这个矛盾提供了地方性解决方案。例如，苏南工业用地的边际生产率大大高于苏北地区，因此苏南就出一个价来购买苏北地区补占耕地的指标。类似的，浙东与浙西的土地指标交易，长沙市与郊县及省内“发展中地区”的交易。浙江义乌市只是一个县级市，却又是一个小商品交易的“国际大都会”，商用土地的边际生产率高得惊人，而商用土地供给不足已经构成严重的制约。形势逼迫之下，义乌市最近提出能不能向甘肃或宁夏购买建设用地指标，并表示在付出有吸引力价格之外，还考虑增加“定点就业机会”。在经济逻辑上，土地指标交易总可以在收益率不同的地区之间发现一个对双方都有利，从而增加社会总经济效率的成交价位。在经验上，计划指标交易——例如外汇额度交易——曾经是我国市场经济形成的一个重要途径。可惜现行土地制度没有给这类指标交易提供合法性，对“违规”的恐惧抑制了土地指标交易的潜在规模，也妨碍发展出更成熟的交易形式。

本次调查中，恰逢“银根”“土根”双紧的特殊时期。所到之处，不断听到“投资项目等地”的呼声，让我们领略在城市化推动的经济高速增长背景下，实行紧缩政策不得不付出的高昂代价。我们也观察到，既有城市和工业用地存量没有得到充分有效利用，闲置半闲置的状况在许多地方多有所在。这涉及我国经济运行多年来的一个顽固病症，那就是所谓“重增量、轻存量”。其实在一个转让权没有得到清楚界定的体制里，正因为存量资源转用的交易费用高得怕人，才迫使经济活动主体不得不更热衷于做增量文章。因此市场需求一旦形成，我国投资的增加总是来势凶猛。问题是，有什么招数可以显著降低利用存量资源的代价，从而刺激存量利用的水平和规模呢？

长沙的经验部分地回答了这个重大问题。据了解，长沙市属国有企业共91户，到2003年底已完成改制的60户。这60户企业仅占用的土地就有1.5万亩。但是在市场上，这些账面值平均仅为每亩7万元的土地却可以按每亩80万元的价格出让。这就是说，仅土地盘活就可以使企业资产升值10倍不止，利用市场力量重组存量资源似乎轻而易举。问题是传统国有企业的土地上附着了大量职工，而国家对他们负有没有明文合约可查的“隐形债务”。安置好这些职工，国有企业的存量资产才可能投入市场重组。最大的难题，是怎样筹措安置工人的“改革成本”。长沙在这方面做了可贵的探索，其中最重要的经验，是市政府用工业发展资金来为企业改制筹资。以闻名三湘的浦沅集团重组为例，改制前该公司的总资产等于总债务，在财务上已经接近于破产。经过改制重组，特别是引入了外部投资人之后，浦沅集团不但显著改善了财务状况，且迅速形成有市场竞争力的工业生产能力，公司赢利能力大大增加。现场调查估算的结果是：外来投资方在长沙政府全力支持下全部的重组投资共4.3亿，但是如果要经过新上项目的途径形成同样的生产和赢利能力，至少要投资30亿。

事实上，闲置半闲置的土地存量资源何止于个别城市的地方国有工业企业？从农村大量占地的“空心村”、农户超标准占用的宅基地、曾经辉煌的乡村企业和各类乡村建设用地，直到大中小城市和市镇，我们到处可以看到土地资源的浪费和非经济占用。这并不难理解。在经济制度偏离以转让权为中心、经济政策偏离了以降低交易费用为基准的地方，占用土地资源的机会成本如此之低，势必刺激很高的占地需求。仅仅靠愿望和口号并不能改变这种局面。我们必须在地方的实践经验中寻找可能解决这个问题的政策思路的源泉。