利用土地供应进行融资的经济意义

调查发现，在现行土地制度下，建设用地的供给是社会总投资形成的重要条件。一般而言，建设用地的增加，直接增加了机构和个人的自有资本金，从而增加了投资的本金。然后，经过土地的评估和抵押，又扩大了这些机构和个人的信用，把更多的银行信贷动员为社会总投资。反过来，建设用地供给的减少同样对信用规模产生紧缩性影响。我们把这个经济流程称为“供地融资”。为了理解其中包含的经济逻辑，我们有必要沿着“农地——建设用地征用——政府向机构和私人转让土地使用权——土地评估——抵押和信贷——投资形成”的流程，做一番简略的考查。

按照现行土地管理法，农地在我国转变为非农建设用地必经的制度环节是“行政审批”。虽然政府行使该项审批权的主要根据应该是土地规划，但在城市化长期滞后又突然加速的背景下，要制定一个有预见力的土地规划并不是一件易事。何况负责制定土地规划的各级政府，本身就有经济动机突破既有规划。因此，“按规划批地”并不意味实际供地规模由土地规划来调节和控制。实际上，土地规划本身常常是被调节的对象。包括政府在内的用地机构和个人，通常按照各自的预期来影响规划用地的规模。

“征地”成为供地融资中的关键一环。现行法律规定，政府按被征农地原用途的收益来决定补偿，加上实施征地的执行成本，就构成了征地总成本。政府预期的征地收益则包括：（1）划拨和出让国有土地使用权的直接收益；（2）招商引资带来的税收和就业增长。另外，政府官员从征地、出让和招商引资中可能得到的利益，也对“政府行为”发生某种影响。依照经济规律，只要预期的征地总收益大于征地总成本，政府总有扩大征地规模的动因，并不断转化为扩大征地规模的行动。

政府征得的土地，通过划拨、协议和出让等途径向用地的机构和个人供地。一般而言，划拨和协议提供的只是国有土地的使用权；用地机构和个人必须依法办理国有土地出让的法律手续，交纳有关规费，取得国有土地使用权证才能得到可以使用并在市场上再转让的权利。问题是，在政府及其关联公司本身就是用地户的情况下，法律的执行可以变通，例如先交纳小部分规费先办土地使用权证，待土地投入市场运作获得经营性收益之后，再补办全部手续。这种被称为“空转”的土地开发模式，成功启动了许多基础设施项目。如果预期的需求根本子无虚有，“空转”则带来大量农地征而不用的浪费和闲置。(www.xing528.com)

合法的国有土地使用权是一项重要的资产。如同其他资产一样，土地使用权的当前市场价值由该项权利未来收益流的贴现决定。一般而言，城市化加速通常导致形成土地升值的预期，因此土地权利通常就构成正的自有资本。最重要的是，国有土地权利能够通过评估，作为获得银行信贷的抵押。

从有限调查询问得到的回应，经评估的土地价值至少高于其实际得地成本的30%～50%。对于银行和金融机构而言，可接受的抵押大体是土地评估值的70%。这就是说，得到土地的主体可按得地成本的数量获得抵押贷款。至于“空转”项目，抵押贷款还具有很强信用杠杆。“空转”的程度越高，金融杠杆的程度也越高。这当然并不意味银行信贷的唯一根据就是土地抵押，我们仅可以说，土地评估抵押在动员银行信用方面发挥着重要的作用。

根据目前得到的数据，“供地融资”在地区之间以及同一地区的不同年度之间的变化都很大。例如，长沙市1999年国有土地出让比上年下跌78%，而2001年又比上年增加455%！更重要的是，当供地数量大起大落的时候，它很有规则地影响企业资本金的变动，进而影响银行贷款量的变动。仍以长沙为例，当年土地出让增长率的急速下降，往往会引起次年贷款增长率的急速下降；反过来，在土地出让增长率迅猛增加的次年，贷款余额的增长率也猛增。这表明，“供地融资”对宏观经济的影响非常值得关注。